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摘要 农村公路作为国家公路网的基础,在农村地区发挥着重要作用,关系着农村的经济发展,在交通建设中发挥着不可替代的作用。近年来,农村公路建设投资力度之大，增长里程之快，经济社会效益之好是前所未有的，已成为交通发展的突出亮点和农民群众直接受益的“民心工程”，为社会经济的发展、解决“三农”问题做出了贡献。本文主要针对现阶段农村公路建设中存在的问题进行了分析,并结合实际情况探索出有效的解决对策。
关键词 农村公路建设管理对策研究
中图分类号：C93文献标识码： A
一、 引言
农村公路是公路网的基础，是保障农民生产生活的基本条件，是关系到农村全面建设小康和构建和谐社会的重要基础设施。加快农村公路的建设是加快区域公路网络通达深度和通畅能力，提高农民收入，改善农村生活条件的主要措施。作为农村公路行业管理、技术指导单位，必须高度重视农村公路的建设管理，使建设的每一条公路都能发挥最大效益，使农村公路真正惠及民生。
2004年以前，由于受思想观念和经济因素等影响，我市多年来农村公路发展缓慢，道路状况较差，全市农村公路通车里程仅7372公里。由于建设标准低，养护不到位，通行能力差，严重影响了农村的经济发展。2004年11月，西安市政府关于加快农村公路建设的决定，开始加快实施乡村土路改造、村村通油（水泥）路、超龄油路改造、二级路改建等工程，截至2013年底，我市农村公路总里程达11586公里（不含专用公路），已初步形成了布局合理，结构优化、环境优美的公路网络，为我市的经济可持续发展奠定坚实基础。近10年来，我市在农村公路建设管理过程中不断总结经验，改进建设管理方式，但由于农村公路项目特点和各地方情况复杂多样，在工程建设管理方面还存在一些问题，需要进一步改进和完善。
二、存在的问题
税费改革后，农村公路建设资金主要靠上级补助和区县政府自筹。区县人民政府是农村公路的责任主体，县级交通运输主管部门具体负责农村公路的建设和管理工作，由于基层单位工程技术及管理能力薄弱，使农村公路建设管理往往不能按要求实施。加上各区县经济发展不平衡，资金到位率差，使农村公路管理方面出现一些问题，影响工程质量。主要存在以下问题：
（一）工程建设前期准备工作不够规范
1.农村公路缺乏系统的规划，建设的随意性大。农村公路建设规划按照县、乡、村道路的行政级别，分别有相关的编制、批准、备案程序。在规划编制过程中，往往是根据当地政府资金配套、修建的积极性来编制规划，而过程中由于配套资金未能及时到位，计划下达后不能及时开工建设，或者业主私自调整项目计划，造成未批先建、实施项目与批复项目不符等问题，工程也很难通过验收。
2.县级交通部门由于技术力量欠缺、技术人员匮乏，导致项目管理不规范、不科学。
县道、重要乡道以及中型以上桥梁、新改建项目的建设单位一般是县级交通运输部门负责实施。其项目法人应实行备案制度，资格申报材料应该有上级主管部门审查后，报市级交通运输部门审批备案。在实际实施过程中，由于县级交通部门技术力量往往不能达到项目法人要求的标准，导致大部分县不进行项目法人的申批，也由于技术力量的欠缺，导致项目管理不规范，不科学。
3.县道、重要乡道和中型以上桥梁新改建工程，一般都能按照要求由相应资质的设计单位编制，并履行审批程序。而一般乡道和村道，由于受资金的限制，委托具有相应资质的单位编制不现实，而各县交通运输部门技术人员匮乏，又难以完成，使施工图设计极不规范。在设计变更上，存在审批程序不规范及随意性大等问题存在。
（二）工程建设资金压力大
近几年来，农村公路建设造价（人工、材料等大幅涨价）节节攀升，省级补助资金虽有所提高，但配套资金非常大，区县压力巨大。如省补助改建县道二级公路提高到140万元/公里，而实际该建县道二级公路需600万元/公里以上，重要乡道三级改建项目省补助70万元/公里，而实际需300万元/公里左右，省厅补助资金不足总投资的四分之一。由于县域经济发展不平衡，对于经济条件差的县配套资金筹集难度大，为农村公路建设带来了较大阻力。农村公路建设资金短缺，建设资金不到位，各级财政投入不足，成为制约农村公路建设的主要矛盾。
（三）农村公路建设标准低、附属设施不完善。
由于农村公路建设资金极度紧张，导致农村公路技术等级低、质量较差、抗灾能力弱的问题仍然很突出，不能适应农村经济发展和农民生产生活需要，使用寿命降低，不能充分发挥农村公路的经济效益。
经过近10年农村公路大规模的发展，我市县级公路的技术等级、施工质量、抵御自然灾害的附属设施及交通安全设施已经能够按照规范要求全部实施，但乡级公路及村级公路由于项目多，路线长，投资规模大，配套资金多，上级补助资金和自筹资金在保障完成主体工程外，就没有能力完善其附属设施和安保设施，使乡村级公路交通事故和因自然灾害导致的断交频发，不能保证乡村级公路安全畅通。
（四）质量监督力量薄弱
我市农村公路建设一般实行“六位一体”质量保障体系，即政府监督、业主管理、行业监管、社会监理、施工自检、群众参与。在质量保证体系中，政府监督有着极其重要的作用。我市农村公路建设除县级公路、重要乡道、中型以上桥梁新改建项目要求申请市交通运输局质量监督站进行质量监督外，其它一般乡道和村级公路由各县级交通运输部门质量监督单位负责。县级交通运输部门普遍缺乏懂技术、懂规范、懂标准的高等级的技术人员，虽然经多次培训，仍然不能滿足农村公路建设发展的要求，加上部分县不重视质量监督单位的建设，使农村公路建设的政府监督起不到应有的作用。
（五）社会监理到位率差
由于农村公路项目小且分散，资金紧张、监理费用低等特点，监理单位为节省开支，往往压缩监理人员数量，且监理人员不固定（多个项目兼职），容易产生监理不到位、施工工艺不过关、原材料把关不严、关键工序及主要质量指标控制不好等现象，使农村公路施工质量普遍较差，影响农村公路的施工寿命。
（六）工程质量试验检测不到位
工程质量的好坏是以试验检测数据说话，应有的测、试、检设备及检测频率是工程质量的有效保障之一。农村公路质量保证体系中，施工单位自检及监理单位的抽检是保障工程质量的必要措施。而在实际施工过程中，由于乡村公路投资小、项目分散、监理费用低等特点，导致工地一般没有监理的试验室，监理日常抽检和平行试验只能用施工单位的试验室，而施工单位试验室也因费用等因素多半条件简陋、检测设备不全（很多重要试验只能委托有相关经验的其他试验室）而无法做，因此试验检测不到位是乡村公路工程质量的一个重大隐患。
三、建议
（一） 加大农村公路资金补助标准
随着农村公路造价的普遍提高，建议提高省级补助标准，减轻地方配套资金筹集的压力。我市地域经济发展极不平衡，经济发达的地区（如长安区、高陵县）对农村公路配套资金的筹集难度较小。而对于经济落后的地区（周至县），县级财政困难，除县道及重要乡道由县级政府负责外，一般乡村公路建设只有靠乡村两级政府去筹集配套资金，尤其是贫困县（蓝田）的贫困乡镇，没有集体经济，配套资金的筹集是难上加难，有些村修一条农村公路，背负巨额债务，需要多年去偿还。因此建议省级相关部门加大农村公路资金补助力度，建立差额补助政策，加大经济落后地区的补助标准，降低地方政府的资金压力。
（二）改进农村公路建设体制
省政府相关部门应该重视完善农村公路建设体制，充分发挥市级交通运输部门的制约及服务机制。各市级农村公路管理部门都有大量的高学历、技术管理水平较高的专业技术人员，税费体制改革后，市级农村公路管理单位负有行业管理及技术指导的职能，由于没有相关的政策支持，没有制约机制，使市级农村公路管理部门不能充分发挥作用，造成大量的人力资源浪费。
（三）因地制宜，完善农村公路附属设施
关于农村公路建设，交通部的指导意见中明确了应坚持“因地制宜、量力而行、节约土地、保护环境、保证质量、注重安全”的原则，并提出了“充分利用旧路资源，着重提高路面等级，完善防护排水措施，增强晴雨通车能力”的方针，这是应该坚持贯彻始终的。我市平原地区农村公路附属设施主要是过村镇路段排水设施、路肩培土、标志等工程，山区公路主要是排水设施和特殊地段的安保和防护设施，建议各级政府把这两项工作作为竣工验收的主要标准，达不到的不予验收，扣拨上级补助资金，直到达到要求，才全额拨付。
（四） 加大农村公路从业人员的培训力度
农村公路建设程序不健全，工程项目管理不到位，主要症结还在于县级交通主管部门技术力量薄弱，工程管理知识缺乏。建议从省、市设立专项基金，主要用于农村公路教育培训，建立农村公路培训教育长效机制，利用冬季工程施工淡季，分期分批培训，拓展培训范围及深度，全面提高县级农村公路管理人员的工程管理和专业技术水平。
（五）完善县级农村公路质量监督部门的建设
建议设立专项资金，完善县级农村公路质量监督机构，作为市级公路工程质量监督机构的延伸。建议设立专项资金，为县级质量监督机构配备常规的公路工程试验检测仪器（特殊试验可委托有相应资质的中间试验室），由市质量监督部门对县质量监督人员进行培训，熟练掌握施工规范及质量控制标准，确保农村公路质量监督工作落到实处。
四、结语
农村公路是党中央解决“三农”问题的直接体现，今后農村公路建设任务仍然繁重，要最大限度发挥农村公路的经济效益，延长使用寿命，首先必须搞好工程建设管理，坚持做到：配套资金不落实的不开工，没有设计图纸的不开工，没有办理质量监督申请的不开工，没有技术交底的不开工，没有质量保证措施的不开工，加大工程质量、工程进度、工程投资控制。作为农村公路建设的职能部门，要高度认识农村公路发展的新变化，并在此基础上全面做好质量控制，使农村公路真正惠及民生，用最小的工程费用实现最大的经济效益。
作者简介：
作者：张超，男，现年37岁，工程师职称，西安公路管理局农村公路工程科，主要从事我市农村公路建设管理工作。
关键词 农村公路建设管理对策研究
中图分类号：C93文献标识码： A
一、 引言
农村公路是公路网的基础，是保障农民生产生活的基本条件，是关系到农村全面建设小康和构建和谐社会的重要基础设施。加快农村公路的建设是加快区域公路网络通达深度和通畅能力，提高农民收入，改善农村生活条件的主要措施。作为农村公路行业管理、技术指导单位，必须高度重视农村公路的建设管理，使建设的每一条公路都能发挥最大效益，使农村公路真正惠及民生。
2004年以前，由于受思想观念和经济因素等影响，我市多年来农村公路发展缓慢，道路状况较差，全市农村公路通车里程仅7372公里。由于建设标准低，养护不到位，通行能力差，严重影响了农村的经济发展。2004年11月，西安市政府关于加快农村公路建设的决定，开始加快实施乡村土路改造、村村通油（水泥）路、超龄油路改造、二级路改建等工程，截至2013年底，我市农村公路总里程达11586公里（不含专用公路），已初步形成了布局合理，结构优化、环境优美的公路网络，为我市的经济可持续发展奠定坚实基础。近10年来，我市在农村公路建设管理过程中不断总结经验，改进建设管理方式，但由于农村公路项目特点和各地方情况复杂多样，在工程建设管理方面还存在一些问题，需要进一步改进和完善。
二、存在的问题
税费改革后，农村公路建设资金主要靠上级补助和区县政府自筹。区县人民政府是农村公路的责任主体，县级交通运输主管部门具体负责农村公路的建设和管理工作，由于基层单位工程技术及管理能力薄弱，使农村公路建设管理往往不能按要求实施。加上各区县经济发展不平衡，资金到位率差，使农村公路管理方面出现一些问题，影响工程质量。主要存在以下问题：
（一）工程建设前期准备工作不够规范
1.农村公路缺乏系统的规划，建设的随意性大。农村公路建设规划按照县、乡、村道路的行政级别，分别有相关的编制、批准、备案程序。在规划编制过程中，往往是根据当地政府资金配套、修建的积极性来编制规划，而过程中由于配套资金未能及时到位，计划下达后不能及时开工建设，或者业主私自调整项目计划，造成未批先建、实施项目与批复项目不符等问题，工程也很难通过验收。
2.县级交通部门由于技术力量欠缺、技术人员匮乏，导致项目管理不规范、不科学。
县道、重要乡道以及中型以上桥梁、新改建项目的建设单位一般是县级交通运输部门负责实施。其项目法人应实行备案制度，资格申报材料应该有上级主管部门审查后，报市级交通运输部门审批备案。在实际实施过程中，由于县级交通部门技术力量往往不能达到项目法人要求的标准，导致大部分县不进行项目法人的申批，也由于技术力量的欠缺，导致项目管理不规范，不科学。
3.县道、重要乡道和中型以上桥梁新改建工程，一般都能按照要求由相应资质的设计单位编制，并履行审批程序。而一般乡道和村道，由于受资金的限制，委托具有相应资质的单位编制不现实，而各县交通运输部门技术人员匮乏，又难以完成，使施工图设计极不规范。在设计变更上，存在审批程序不规范及随意性大等问题存在。
（二）工程建设资金压力大
近几年来，农村公路建设造价（人工、材料等大幅涨价）节节攀升，省级补助资金虽有所提高，但配套资金非常大，区县压力巨大。如省补助改建县道二级公路提高到140万元/公里，而实际该建县道二级公路需600万元/公里以上，重要乡道三级改建项目省补助70万元/公里，而实际需300万元/公里左右，省厅补助资金不足总投资的四分之一。由于县域经济发展不平衡，对于经济条件差的县配套资金筹集难度大，为农村公路建设带来了较大阻力。农村公路建设资金短缺，建设资金不到位，各级财政投入不足，成为制约农村公路建设的主要矛盾。
（三）农村公路建设标准低、附属设施不完善。
由于农村公路建设资金极度紧张，导致农村公路技术等级低、质量较差、抗灾能力弱的问题仍然很突出，不能适应农村经济发展和农民生产生活需要，使用寿命降低，不能充分发挥农村公路的经济效益。
经过近10年农村公路大规模的发展，我市县级公路的技术等级、施工质量、抵御自然灾害的附属设施及交通安全设施已经能够按照规范要求全部实施，但乡级公路及村级公路由于项目多，路线长，投资规模大，配套资金多，上级补助资金和自筹资金在保障完成主体工程外，就没有能力完善其附属设施和安保设施，使乡村级公路交通事故和因自然灾害导致的断交频发，不能保证乡村级公路安全畅通。
（四）质量监督力量薄弱
我市农村公路建设一般实行“六位一体”质量保障体系，即政府监督、业主管理、行业监管、社会监理、施工自检、群众参与。在质量保证体系中，政府监督有着极其重要的作用。我市农村公路建设除县级公路、重要乡道、中型以上桥梁新改建项目要求申请市交通运输局质量监督站进行质量监督外，其它一般乡道和村级公路由各县级交通运输部门质量监督单位负责。县级交通运输部门普遍缺乏懂技术、懂规范、懂标准的高等级的技术人员，虽然经多次培训，仍然不能滿足农村公路建设发展的要求，加上部分县不重视质量监督单位的建设，使农村公路建设的政府监督起不到应有的作用。
（五）社会监理到位率差
由于农村公路项目小且分散，资金紧张、监理费用低等特点，监理单位为节省开支，往往压缩监理人员数量，且监理人员不固定（多个项目兼职），容易产生监理不到位、施工工艺不过关、原材料把关不严、关键工序及主要质量指标控制不好等现象，使农村公路施工质量普遍较差，影响农村公路的施工寿命。
（六）工程质量试验检测不到位
工程质量的好坏是以试验检测数据说话，应有的测、试、检设备及检测频率是工程质量的有效保障之一。农村公路质量保证体系中，施工单位自检及监理单位的抽检是保障工程质量的必要措施。而在实际施工过程中，由于乡村公路投资小、项目分散、监理费用低等特点，导致工地一般没有监理的试验室，监理日常抽检和平行试验只能用施工单位的试验室，而施工单位试验室也因费用等因素多半条件简陋、检测设备不全（很多重要试验只能委托有相关经验的其他试验室）而无法做，因此试验检测不到位是乡村公路工程质量的一个重大隐患。
三、建议
（一） 加大农村公路资金补助标准
随着农村公路造价的普遍提高，建议提高省级补助标准，减轻地方配套资金筹集的压力。我市地域经济发展极不平衡，经济发达的地区（如长安区、高陵县）对农村公路配套资金的筹集难度较小。而对于经济落后的地区（周至县），县级财政困难，除县道及重要乡道由县级政府负责外，一般乡村公路建设只有靠乡村两级政府去筹集配套资金，尤其是贫困县（蓝田）的贫困乡镇，没有集体经济，配套资金的筹集是难上加难，有些村修一条农村公路，背负巨额债务，需要多年去偿还。因此建议省级相关部门加大农村公路资金补助力度，建立差额补助政策，加大经济落后地区的补助标准，降低地方政府的资金压力。
（二）改进农村公路建设体制
省政府相关部门应该重视完善农村公路建设体制，充分发挥市级交通运输部门的制约及服务机制。各市级农村公路管理部门都有大量的高学历、技术管理水平较高的专业技术人员，税费体制改革后，市级农村公路管理单位负有行业管理及技术指导的职能，由于没有相关的政策支持，没有制约机制，使市级农村公路管理部门不能充分发挥作用，造成大量的人力资源浪费。
（三）因地制宜，完善农村公路附属设施
关于农村公路建设，交通部的指导意见中明确了应坚持“因地制宜、量力而行、节约土地、保护环境、保证质量、注重安全”的原则，并提出了“充分利用旧路资源，着重提高路面等级，完善防护排水措施，增强晴雨通车能力”的方针，这是应该坚持贯彻始终的。我市平原地区农村公路附属设施主要是过村镇路段排水设施、路肩培土、标志等工程，山区公路主要是排水设施和特殊地段的安保和防护设施，建议各级政府把这两项工作作为竣工验收的主要标准，达不到的不予验收，扣拨上级补助资金，直到达到要求，才全额拨付。
（四） 加大农村公路从业人员的培训力度
农村公路建设程序不健全，工程项目管理不到位，主要症结还在于县级交通主管部门技术力量薄弱，工程管理知识缺乏。建议从省、市设立专项基金，主要用于农村公路教育培训，建立农村公路培训教育长效机制，利用冬季工程施工淡季，分期分批培训，拓展培训范围及深度，全面提高县级农村公路管理人员的工程管理和专业技术水平。
（五）完善县级农村公路质量监督部门的建设
建议设立专项资金，完善县级农村公路质量监督机构，作为市级公路工程质量监督机构的延伸。建议设立专项资金，为县级质量监督机构配备常规的公路工程试验检测仪器（特殊试验可委托有相应资质的中间试验室），由市质量监督部门对县质量监督人员进行培训，熟练掌握施工规范及质量控制标准，确保农村公路质量监督工作落到实处。
四、结语
农村公路是党中央解决“三农”问题的直接体现，今后農村公路建设任务仍然繁重，要最大限度发挥农村公路的经济效益，延长使用寿命，首先必须搞好工程建设管理，坚持做到：配套资金不落实的不开工，没有设计图纸的不开工，没有办理质量监督申请的不开工，没有技术交底的不开工，没有质量保证措施的不开工，加大工程质量、工程进度、工程投资控制。作为农村公路建设的职能部门，要高度认识农村公路发展的新变化，并在此基础上全面做好质量控制，使农村公路真正惠及民生，用最小的工程费用实现最大的经济效益。
作者简介：
作者：张超，男，现年37岁，工程师职称，西安公路管理局农村公路工程科，主要从事我市农村公路建设管理工作。