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自1998年实行建设用地总量控制制度后，全国建设用地却一直呈增长趋势。因18亿亩耕地是一条不可逾越的“红线”，因此，新增建设用地的来源实质上不可能为耕地，只能为非耕农用地和未利用土地，而非耕农用地和未利用土地中的很大部分为生态用地。《全国生态环境保护纲要》、《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》确立的生态用地保护制度，必然限制或禁止生态用地成为新增建设用地的来源。为此，建设用地总量控制制度的含义应以1998年《土地管理法》生效时的全国建设用地量为总量，改变其作为“建设用地增量控制制度”的状况。要在最严格的节约用地背景下实施建设用地总量控制制度，一方面限制建设用地总量控制制度中的农用地转用行为，不通过转变生态用地的用途来增加建设用地量；另一方面也不能通过征收来增加建设用地量，因为生态用地保护的生态利益是最高层次的公共利益，只有存在高于生态利益的公共利益时，才能对生态用地予以征收。