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《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第21条对黑白合同予以了规制，但就黑白合同的效力为何语焉不详，亦未明确白合同的适用条件，导致司法适用的无序与混乱。应从民法上认定黑白合同及其效力，对黑白合同所依的招标投标法作分类限制，黑白合同应区分招标和备案的情形而分别认定，尊重当事人的意思自治，限缩第21条的解释适用。对实质性内容不一致应看实质性内容的变化对工程质量的影响力和合同价款变化以及工程期限变化占备案合同的比例而为判断。