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改革是一个打破旧制度，建立新制度的过程。打破旧制度既可能是自上而下，也可能是自下而上，本文主要关注后者。为了获得突破原有体制、法律带来的福利增进，政府必须容忍许多违法行为，特别是那些生产性行为；但这种行为扰乱了长期维持的政治经济秩序，必要的时候需要加以约束，这种约束在法律的框架下表现为选择性执法。制度企业家在执法者实施选择性执法的策略下，为了最大化自己利益而选择自己的策略，如决定是否参与制度创新，进行制度创新的时机，动用资源尽量使自己不成为选择性执法的受害者等等。当地方官员本身成为制度企业家时，他们既可能仅仅是个庇护者，也可能是一个独占非法获益的垄断者。