随着社会救济高速发展,人们对于事业单位提供的公共服务要求越来越高,各级事业单位承担的职责越来越丰富,为了分解增加的职责,除了加大内部统筹力度,挖掘现有人力资源以外,常用的方法就是增加人员。尤其是对人员需求较大的教育、卫生系统事业单位,对人员需求只增不减。但机关事业单位机构及人员编制受到各级编委办刚性限制,不可能完全满足单位发展需求。特别是受到中央提出的"本届政府任期内财政供养人员只减不增","对编制尚有空缺、工作任务增加的事业单位,其年度人员增长控制在空编数的三分之一以内,人员原则上‘出一进一’。"这一史上最严的机构与人员编制"双控"政策制约,人员编制的供需矛盾日益突出。编制外用工成为各级事业单位在在编人员数量受到控制前提下,为缓解人力资源供需矛盾的首选。编制外用工在特定情况下具有一定特殊性:一、规避制约,编制外用工无需向编制管理部门申请用编,也无需向人事部门备案,因此完全不受"双控"政策制约;二、用工灵活自主,机关事业单位可以根据单位职责情况及事业发展需要聘用编外人员,对不适应岗位或表现欠佳的编外人员,可以依法解除劳动关系;三、降低行政成本,编制外用工的经费支出远低于在编人员。但从另外一方面来看,由于缺乏对机关事业单位编制外用工的统筹和总量控制,存在用工规模庞大、用工随意性大、法律意识淡薄等问题,无形中推高了用工成本和风险,与用工初衷背道而驰。