随着区域一体化的不断深化、国家沿边的对外开放合作,边境合作趋势愈加明显。边境旅游作为边境合作的一种重要形式,在促进区域一体化进程和跨境合作发展方面发挥了重要作用。近年来在国家沿边开放、兴边富民行动以及两区(边境旅游试验区、跨境旅游合作区)建设等一系列政策的强力推动下,边境旅游再次掀起新的热潮,边境旅游政策研究也受到学术界的广泛关注。边境旅游政策的实际作用效果如何?对边境地区来说是否能够借助相关政策优惠实现旅游发展成果共享?解决这些现实问题就需要我们在政策研究中投身实践进而指导实践。现有的边境旅游研究已有多角度的解读成果,但从整体政策层面的系统研究较少。通过研究边境旅游政策有助于深入了解和把握边境旅游发展的主要方向、重点领域以及当前亟待解决的问题,也可促进政府进一步明确边境旅游政策指向和发展重点,对边境旅游发展实践具有更好的指导与支持作用。更重要的是,也能够丰富边境旅游政策理论研究内容和方法。因此,本研究的开展具有重要的现实和理论意义。本文以国家自然科学基金项目“西南陆疆边境跨境旅游发展空间格局、机制及模式研究”(编号:41671147)为支撑,以“边境旅游政策”为研究对象,从宏观和微观两个层次围绕“边境旅游政策演变机理和动力机制”的研究定位,按照“外部环境变化—政策演变(国家和省域层面)—政策发展的动力机制”总体研究思路,在构建边境旅游政策三维分析框架基础之上,分别研究了国家层面和云南省域层面的边境旅游政策发展演进,同时借助产业政策、政策工具、倡导联盟框架理论等相关理论,对边境旅游政策的发展路径和动力机制进行解析和建构,在此基础上进一步探索边境旅游政策的优化方向。主要形成了以下结论:(1)构建了边境旅游政策三维分析框架,从政策演进、政策结构和基本政策工具三个主要维度对边境旅游政策的基本单元要素进行合理解构分析,从而发现边境旅游政策的发展演进规律。(2)应用资料收集和文本内容分析方法,建立了包含3个一级指标和19个二级指标的政策工具指标体系,将政策工具分为供给型、环境型和需求型三大类。供给型政策主要包括对旅游线路/产品、示范工程与项目建设、基础设施、资金投入、人才培养、信息/技术等六个方面的支持政策;环境型政策主要包括对目标规划、规范管理、管理机制/模式、口岸管理、金融支持、税收优惠、土地支持、安全管理等八个方面的支持政策;需求型政策主要包括对出入境便利化、区域合作、市场拓展、准入门槛、消费端补贴等五个方面的支持政策。(3)对国家以及云南省边境旅游政策内容进行深入剖析,分析了国家和云南省两个不同层面的政策变迁。从国家层面来看,其边境旅游政策发展大致经历了地方政策试点引领阶段(1985—1991年)、地方政策试点向全国边境推广应用阶段(1992—1998年)、“粗放式生长”向“精细化发展”转型阶段(1999—2009年)以及转型后的全面发展阶段(2010年至今)等四个阶段。从省域层面来看,其边境旅游政策发展步调与国家层面基本保持相一致,但时间节点上略微滞后,经历了探索起步阶段(1992—1993年)、快速发展阶段(1994—2004年)、停滞阶段(2005—2010年)以及全面恢复发展阶段(2011年至今)等四个阶段。(4)总结了边境旅游政策的演变趋势。从国家层面的政策发展方向来看,政策工具呈现出从微观监管向宏观调控发展转变;政府角色从引导推动者向服务者转变;直接性政策较少,间接性政策补充较强;各种制度安排对人才、信息技术等产业要素以及市场需求关注度明显不足。而省域层面政策演进过程与国家层面大体上相类似,但时间上又稍显滞后;2010年之前省域层面的政策发文量较少,2011年以后省域层面的政策发文量呈现爆发式增长;云南省边境旅游政策工具的使用结构和比例相对平衡,但依然存在需求型政策工具的拉动力不足。(5)探究了政策演变的内在机理和动力机制:其政策演变的实质是一种从制度的非均衡到制度均衡化的循环过程,也是一种强制性变迁和渐进性变迁。政策发展的动力来源于系统内外,具体来说,整个政策变迁的过程发生在政策子系统内部,其变迁的结果和方向受到外部环境压力的影响,政策子系统内包含若干倡导联盟,各联盟凭借其掌握的资源与策略展开博弈互动,并为了达成其政策目标或目的进行政策取向学习,进而作用于政策子系统的发展信念,由内而外促使边境旅游政策发生变迁。(6)探索了边境旅游政策的优化方向:集成利用已有的边境旅游政策,重视制度设计的结构性平衡;重视边境旅游政策协同发展与运作;因时因地制宜使用政策工具;对边境旅游政策进行跟踪监测与效果评估。