土地作为支撑地区经济发展的重要生产要素和基本载体,在推动城市产业集聚、优化区域经济发展方面充当着十分重要的角色,土地要素也成为地方政府官员推动当地经济发展,特别是城市经济发展的关键筹码。1994年分税制改革以及2000年以后逐渐兴起的“土地财政”,土地出让也成为地方政府所具有的最重要的经济权利。地方政府将土地出让金视为最可靠、最灵活的收入来源,并把土地出让的最大效用视为地方政府制定决策的主要目标之一。要理清中国经济增长、城市产业集聚等问题,就离不开对土地要素的深入思考。本文主要研究政府土地出让的两种行为并讨论其对城市产业集聚的影响。理论分析表明,城市地方政府的最优土地出让策略是低价出让工业用地,高价出让商住用地,来降低企业集聚成本并增加财政收入,最终达到吸引企业、促进区域经济高速发展的目的。基于2005-2014年全国257个地级及以上城市数据的实证分析表明,这一土地出让策略在全国范围基本有效,即降低工业地租、提高商住地租,有利于城市产业集聚。但在分区域或城市群讨论时,本文发现,降低工业地租、提高商住地租对经济发展越好及越差的城市效果越差,也可能对该地区的经济发展产生不利影响。但对经济发展一般的城市有一定的效果。为了验证理论及假说在全国范围内的准确性,本文还选取了包含房地产在内的消费性服务业人数占总就业人数的比重来进行反向稳健性分析检验。实证结果表明,在全国范围内提高商住地租有利于城市产业集聚,提高工业地租抑制了城市产业集聚,验证了理论及假说的准确性。尽管在全国范围内,降低工业地租、提高商住地租,有利于城市产业集聚。但因各城市有差异,各地区需根据自身特点制定土地政策。