土地储备制度是起源于西方国家的土地管理制度的一种制度创新。土地是人类一切社会活动和城市发展的基本要素。1996年上海市土地发展中心的成立是我国土地储备开始运行的标志。我国土地储备制度建立在土地使用权协议出让方式的基础上,在2000年左右房地产作为支柱产业蓬勃发展、地价房价出现大幅上涨的背景下,土地储备制度得以普遍开展。我国土地储备制度实行至今,取得了一定的成效,但也存在一系列的问题,如各地的运行模式不统一,土地储备机构性质不明,土地储备的公共职能不能得到有效的发挥,公共目标不能实现,甚至沦为政府的“钱袋”。本文主要从土地储备的公共职能和公共目标出发,运用市场失灵、政府失灵、土地供求关系等理论,并结合国际实践经验进行分析论证,阐述以下观点:第一,我国土地储备模式应以政府为主导;第二,我国土地储备应确立“市场调控论”的功能定位;第三,应以调控土地市场、促进城市发展、增进社会福利为三大目标;第四,针对公共职能和目标的缺失,从主体构建、运作流程方面提出政策建议。