几千年来,一家一户、高度分散的小农生产方式是中国主要的生产方式,家既是一个基本的生产单位,又是一个基本的生活单位,从而形成了中国独特的“家经济”。这种生产与生活方式决定了其养老模式--家庭养老:依靠家庭成员之间的代际交换,在家庭内部,至多扩展到家族、邻里内部完成对老人的经济供养与生活照顾。但随中国工业化、城市化的进程,农民的生育率下降、人口流动加剧、传统养老观念改变等都逐渐弱化了家庭养老保障的功能。适应这种变化的形势要求,农民养老保障逐步走向社会化是必然趋势,事实上,我国也在进行着农村社会化养老保障的实践,其一是社区养老,具体表现为集体养老,特别是农村“五保”老人供养;其二是农村社会养老保险。农村社区养老,随集体经济的演进而波折:1956-1978年间,集体经济的存在,保障了大多数老年农民,特别是农村“五保”老人的晚年生活;1978年后,集体经济趋于瓦解,但集体仍以“三提五统”收费方式承担了农村“五保”老人的经济供养责任,保障了“三无”老人的基本生活,其实质仍是集体福利;1998年税费改革后,“五保”老人供养的集体制基础己不复存在,“五保”老人供养性质也由集体福利变为国家福利。这种保障福利层次的提高,带来的却是“五保”老人供养工作困难的加剧:应保未保率提高,经济供养水平不同程度地下降。社区养老是一种初级的社会养老,不利于更高程度与更大范围上防范养老风险,于是自1986年始,我国开始在农村进行社会养老保险试点、实验及推广,这一制度曾取得了一定成就:增强了人们的保障意识,对部分农民的老年生活起到了一定的补充,参保人数曾一度超过8000万人。 成就显著,但问题更多。也正因此,随1998年农村社会养老保险管理机构由民政部门向劳动与社会保障部门的转移,这种社会养老保险也陷入停顿状态,部分农民退保退息,至今维持在5000多万人。 因而,无论是农村社区养老保障,还是农村社会养老保险,其实践都遇到了一定困难,甚至陷入了困境。究其原因,在于政府责任缺失:在社区养老,特别是“五保”老人供养上,表现为制度改革的滞后及经济支持的不足;在社会养老保险上,表现为缺乏对农村社会养老保险的财政补贴,相关制度建设的滞后,以及监督乏力等。 对于这种政府责任缺失状态,论者大多归咎于政府财力不足,或二元户籍制度制约。然而,这都不能作为政府可以推卸责任的充足理由。因为一方面,相对于人们的保障需求,各国政府财力都是不足的;另一方面,户籍制度是由人来制定与实施的,制度制约的背后是利益的保护。那么,导致农民社会养老保障中政府责任缺失的关键是什么?本文认为,是农民与市民的矛盾,这种矛盾体现于经济、政治、文化等各层面。而矛盾形成的关键在于农民社会主体地位的低下,其突出表现就是农民政治地位与市民政治地位的不平等,而政府利益市民化又加剧了农民与市民利益的冲突。 正因此,提高农民的政治地位,强化政府责任,建立符合农民特征的社会养老保障制度,并逐步实现城乡一体化养老保障是大势所趋。由于农民的流动与分化,现代农民不再是一个整体,而是一分为四:种养农民、城市农民工、乡镇企业职工及失地农民。因此对其保障也应分类实施:对种养农民,突出政府的经济责任与行政责任,完善农村社会养老保险方案;对城市农民工,实施有别于城镇职工的养老保险,其区别重点在于社会统筹层次及对缴费年限的限制;对乡镇企业职工,则因其正处于由乡到城的过渡阶段,因而制度设计也应体现一定的过渡性;而对失地农民,则重在失地补偿安置制度的改革,.并实施土地换保障。 然而,仅有社会养老保障,对农民是不够的,也不利于建立城乡一体化养老保障模式。因此,在中国养老保障制度选择上,树立公正理念与公民意识,实施分层保障,建立五层次养老保障模式—政府养老保障、政府补贴的社会养老保险、政府鼓励的补充养老保险、政府指导的自我养老保障及家庭养老保障—是一种可行的选择。 在各层次上,政府的责任不可缺失,也不可推卸。因为无论农民,还是市民,作为中华人民共和国的公民,获取保障与供养是其宪定权利,而不是向政府乞求施舍;同样,给予公民,特别是老年公民以生存资料,也是政府不可推卸的责任。因为对公民实行养老保障,尤其是社会养老保障,是一种防范在先、未雨绸缪的主动行为。如果在这一层上政府责任缺失,必将有一部分公民因无力自保,或因传统家庭养老保障功能的弱化而陷入老年养老危机,此时负责任的政府必以最低生活保障制度化解这种危机,而这是一种实施在后的保障制度,是被动的。因而无论在前在后,政府的责任都不可推卸。与其被动,不如主动。 基于以上分析,本文共分五部分: 第一部分(第一章)是对基本范畴,如农民、养老保障、中国农民养老保障等的界定,以及当前研究的综述,并说明本文研究所采用的方法。对农民不只是从职业,更是从身份角度去界定,这就使农民一分为四:种养农民、进城农民工、乡镇企业职工及失地农民。 第二部分(第二、三章)是对农民养老保障社会化实践的分析。其中,第二章作为过渡,说明虽然家庭养老保障在中国曾经,