民生财政的概念根植于民生内涵。即根植于民众的基本生存和生活状态,以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等。民生作为经济问题,就要求民生财政要保障公民生老病死等基本需求；民生作为社会问题和民权问题,就要求民生财政着力推进基本消费均等化；民生作为政治问题,就要求民生财政不断提高社会总福利水平并最终实现人的全面发展。因此,民生财政的内在涵义包括三个层面的内容：第一层内容是民生财政的基本职责主要侧重保障公民基本的生存状态,确保社会领域基本公民权利的实现,这是民生财政的基本要义；第二层内容是指提供公民基本的发展机会和发展能力；第三层内容是促进社会总福利水平的提高和实现人的全面发展。民生财政上述三个层面上的内容具有一种逐层递进的关系,前一层面内容的基本实现是后一层面内容实施的前提条件。民生财政的内涵决定了养老保障是其重要的职责。养老保障具有准公共性、强公益性、高公平性与法治性,这与民生财政本身具有的公共性、公益性、公平性和法治性特征相契合,因此,把养老保障作为公共产品向全民提供,是对民生财政理论认识的深化和客观实践的突破,也是对养老保障内涵的准确把握。民生财政是破解养老保障难题的钥匙,是养老保障赖以稳健运行的物质基础和基本手段；养老保障是促进民生财政构建与完善的内在动力,是民生财政的重要内容和主要目的。本文共分七章。第一章是导论部分,概要介绍了论文研究的背景、目的和意义、文献综述、研究方法、可能的创新与不足之处。公共财政实践的深化与应对人口老龄化的挑战是本文研究的时代背景。民生财政的提出是公共财政实践深化的结果,当代中国社会公共领域的主要矛盾是公民对公共产品和公共服务需求的日益增长和财政对公民公共产品和公共服务的供给严重不足的矛盾,而解决这一矛盾的关键就在于建立和完善“民生本位”时代的民生财政。人口老龄化是社会经济发展的必然结果,是人类社会和人口再生产文明进步的标志。中国老龄化具有老龄人口庞大、老龄化速度过快、高龄化日趋严重、未富先老以及养老保障支出压力巨大的特征,因此,加快建立和完善养老保障制度就显得尤为迫切。文献综述部分按照民生财政和养老保障两个方面分别对国内外的相关研究进行了述评。就民生财政的研究而言,国外学者没有明确提出民生财政的概念,但其研究具有鲜明的中国意义上的民生财政特色。国内学者对民生财政的研究是近几年才逐渐兴起的,国内学者对民生财政的内涵、建设以民生为核心的公共财政支出体系的必要性以及公共财政与民生财政的关系进行了探讨。关于养老保障问题的研究,国内外的相关文献浩如烟海,对其进行综述难免挂一漏万。但总体来看,国内外学者对养老保障的研究各有侧重和特色。国外学者对养老保障的政府责任和养老保障筹资模式的转轨问题研究深入；国内学者对养老保障的公共产品属性及其与公共财政的关系、养老保障的体制选择、养老保障制度从现收现付向部分积累制的转变、中国农村社会养老保障制度的建立以及建立城乡一体化社会保险体制等方面关注较多。本文从民生财政建立与完善的角度研究养老问题,可以说与目前众多的养老保障研究视角不同,对揭示养老保障的公共品实质与民生财政构建都具有一定的理论意义和实践价值,这在一定程度上具有创新的意义。第二章是民生财政与养老保障关系的基础理论部分。本章从界定民生与民生财政的概念入手,揭示民生财政的内涵,继而研究民生财政的核心内容与拓展体系,最后论述养老保障在民生财政中的重要地位。民生首先表现为经济问题,其次是社会问题和民权问题,但其实质是政治问题。民生财政是保障公民生老病死等基本需求,推进基本消费均等化,提高社会总福利水平,促进并最终实现人的全面发展的财政。民生财政是公共财政的具体化和深化。民生财政具有深刻的哲学精神和鲜明的时代涵义。层次性、发展性、永恒性是民生的三大哲学特性,也是民生财政的哲学特性。民生的层次性特征规定和制约着民生财政的哲学特性,并对民生财政建设的路径和排序具有重要的指导意义。民生的发展性特征揭示民生财政的内涵也会随之大大拓展。民生的永恒性特征表明,解决民生问题始终是财政应尽的职责,不可能一劳永逸。因此,从现实来看,教育、就业、医疗、养老和住房是当前民生财政应该着力解决的问题,这些构成民生的核心内容。这些民生问题基本解决之后,随着经济社会的发展,人与自然的协调发展、人与社会的全面发展就会成为民生财政的工作重心,这些构成民生财政的拓展体系。养老保障是民生财政的重要内容。一方面,养老保障是民生财政的重要职责。另一方面,养老保障在民生财政中占有重要地位。从养老保障支出占民生财政社会保障支出的比重看,养老保障支出占社会保障支出的比例最高,在整个财政支出中也占较高比例。从养老保障对中国社会向发展型社会转型的意义看,养老保障是中国社会成功转型的关键,因而对民生财政具有十分重要的意义。第三章是对中国养老保障制度的历史变迁进行回顾与梳理。通过对城镇养老保障与农村养老保障制度建设的历程的追溯,探求当前中国养老保障制度诸多问题的根源。中国城乡分割的养老保障制度有其深刻的经济、社会和政治根源,受内外环境的影响和制约,中国养老保障制度建设从起点开始就走上了“城乡二元分割”的路子。尽管如此,城镇养老保障制度也是低水平、狭覆盖、单位制为特征的缺乏规范与稳定的制度。文革期间城镇养老保险制度更是处于停滞、倒退的状态,乃至退化为单个企业内部的养老保险。改革开放之后,经济建设是党和国家的工作中心,养老保障仅仅作为推进国企顺利改革的配套性改革措施而没有纳入通盘的考虑和规划,以致于在改革中始终处于被动的局面。与此同时,真正意义上的农村养老保障制度长期处于缺失的状态。进入新世纪以来,中国农村养老保障进行了社会化改革试点,以2009年启动的“新型农村社会养老保险”试点改革为标志,真正意义上的中国农村社会养老保障的建立正式拉开了序幕。第四章是对中国养老保障现状和面临的挑战进行分析,发现以城乡分割、地域分割和身份分割为特征的统一性与公平性缺失是中国养老保障制度最大的问题,另外,资金筹集和隐性债务也是不容忽视的问题。中国养老保障制度存在的最大问题是缺乏统一性和公平性,最大难点是资金供需矛盾尖锐。对于前者表现为养老保障的城乡分割、地域分割和身份分割；对于后者表现为养老金筹集三大支柱远未稳固、隐性债务规模巨大、资金管理不规范。因此,构建全国统筹、覆盖全民的养老保障制度,重点是农村农民,核心是城乡一体,最终目标是人人享有基本养老均等的保障。第五章是对国际上养老保障经验进行的借鉴。现代养老保障制度的变迁过程其实是一个养老保障覆盖范围不断扩大、保障水平不断提高的过程,但是也是一个问题越积越多的过程。欧美为代表的发达国家是现代养老保障制度的发源地,也是养老保障制度比较完善的地区。这些国家的经验教训、成败得失对我国这样一个养老保障制度起步较晚、保障水平较低、制度尚不完善的发展中大国尤其具有借鉴意义。总而言之,国际上养老保障制度构建过程中的政府和市场的关系、多元化的养老保障体系、养老保障筹资、支付水平及保障范围的适度和养老资金的安全等方面是中国养老保障制度建设和完善过程应该注重借鉴的关键问题。第六章提出构建基本养老保障均等化制度的建议。本章提出中国养老保障要以“全覆盖、保基本、有弹性、可持续”为原则,要在完善城镇养老保障制度的基础上,构建“城乡一体、三步合一”养老保障制度。建立城乡一体化的养老保障体系是我国经济发展到一定阶段的必然选择,是社会进步和现代文明的重要标志。现阶段,实现我国养老保障制度由城镇为主向城乡统筹、由城镇职工向城乡全体公民发展的时机已经成熟。完善城镇养老保障制度是构建城乡一体化养老保障制度的基础和依托,为此,就要做实个人账户、完善企业年金制度、扩大城镇养老保障覆盖面,使中国城乡一体化的养老保障建立在坚实的基础上。中国要抓住时机,一步到位,力避分步跨越壕沟的风险和被动。从现实来看,三步合一的改革路径是成本最小、代价最低并且最有利于制度建设的方案。在此过程中依托强有力的财政手段,让民生财政加速实现城乡一体化的养老保障制度的建设,反过来,让养老保障制度促进民生财政的构建和完善。第七章是本文的结论部分。本文认为,民生财政的构建与完善是破解养老保障困局的必要途径,而养老保障制度的完善对民生财政的构建和完善具有重要的促进作用。中国社会资源的集中与利用模式仍然是政府主导型,政府对社会资源强大的集中与支配能力决定了构建养老保障体系是政府责无旁贷的职责和义务。因此,通过民生财政的构建和完善找到破解养老保障难题的钥匙,依托强有力的财政手段,把民生财政作为破解养老难题的主要途径和物质基础,加速实现城乡一体化的养老保障制度的建设。中国要构建覆盖全民的稳固的养老保障体系,就要我们从宏观上统筹国家财力,正确处理好改革、发展与稳定的关系,使国家财力在抓改革、促发展、保稳定上有一个综合平衡的战略,就要正确处理好经济发达与落后地区的关系,使先富地区在加快自身发展的同时更多地支持后富地区的发展。同时,还要求我们有战略思维,彻底改变局部枝节末梢般的、修修补补式的改革,要从根本上转变政府财力筹集与使用方式,以民生为导向重塑财政的运行模式,以民生财政的构建与完善应对养老保障的挑战。