十六届五中全会提出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”,并把统筹城乡经济社会发展,推进现代农业建设,全面深化农村改革,大力发展农村公共事业,千方百计增加农民收入等一揽子建设社会主义新农村的计划列为“十一五”规划的重要内客,这标志着从21世纪开始,中国迈进了建设全面小康社会的崭新时期,标志着中国现代化进入了整体推进、城乡协调发展的新阶段。“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设是继家庭联产承包责任制和免除农业税之后推动农村发展的新举措,农业、农村、农民的“三农”问题,是党中央、国务院近年来高度关注的问题,也是制约中国全面建设小康社会和实现现代化的主要“瓶颈”,新农村建设的提出是近年来解决“三农”问题的思路的升华。“新农村建设”核心的目的,是切实提高农民生活质量,而由于过去国家战略发展需要而在农村公共物品投资上欠账造成的今日农村公共物品与服务供给的“短腿”问题,很大程度上增加了农民的生产生活成本,限制了农民生活质量的提高。因此,“新农村建设”要达到切实提高农民生活质量的根本目的,其核心任务(主要内容)就是农村公共物品的供给。近半个世纪以来,在工业偏向、城市偏向的经济社会发展体制主导下,我国农村公共品供给一直不足,这直接影响着农村经济与社会的发展,影响着农民收入的增长和农民收入水平的提高,成为“三农”问题的主要症结。农村公共产品的普遍短缺,已严重制约农村社会经济发展,改革和完善农村公共产品的供给制度,增加农村的公共产品供给,为解决三农难题提供一个较好的基础和平台。中国农村公共产品供给制度亟需创新,这就是本文研究的主要目的和意义。本文对农村公共产品供给制度的研究是以新制度经济学为分析框架、以国内外农村公共产品理论为理论依据、对我国农村公共产品供给制度问题所进行的分析。按照制度的含义,农村公共产品供给制度是人为设定的农村公共产品供给行为的规则。由于农村公共产品供给行为实际上是由一系列具体的行为构成的,包括农村公共产品供给决策、资金筹措、生产管理、分配使用等具体行为,如果按照制度的含义,将这些具体行为的规则也称之为制度的话,那么农村公共产品供给制度实际上是由一系列具有关联性的制度所构成的制度集合。我国现行农村公共产品供给制度所产生的问题主要有二,一是农村公共产品的供求失衡,影响了农村经济的发展和农民生活水平的提高,即农村公共产品供给的效率问题。二是农村公共产品的供给制度与城市公共产品供给制度不同,农民无法享受到与城市居民一样的公共产品,产生了城乡差距日益扩大的趋势,影响了农村社会的稳定,即农村公共产品供给的公平问题。这说明现行农村公共产品供给制度已经不是一种公正、有效的制度,因而产生了对现行农村公共产品供给制度进行创新的需要。农民公共品供给长时间没有得到很好改善,其原因是多方面的,有历史的原因,有自然条件的原因,有农民自身的原因,更有政策方面的原因。我国目前农村公共产品严重缺失,主要是制度性原因造成的。长期以来,我国奉行的是一条城乡二元化经济发展模式,形成了优先发展城市和工业的倾斜型发展战略和政策。为适应城市重点发展的需要,各级政府在财力一定和有限的情况下,重点或优先把财力、社会资源用于城市公共品的供给,从而促成了城乡有别的差异性公共品供给制度,这种供给制度的最终结果是农村的公共品供给的严重不足和城乡公共品供给的严重失衡,形成了很大的历史欠账。除了国家分配制度上的不平等以外,自上而下的农村公共品供给决策制度造成农村仅有的供给不是最有效率的供给。在成本分摊制度上,由于地方的事权和财权不对等,事权过大,财权过小,地方政府无力负担公共品供给;公共品供给主体错位,本应由中央提供的公共品反而成了地方的职责,使地方政府更苦不堪言;地方税体系不完整,财政支出在经济领域的越位和农村公共品投入的缺位。农村公共品供给运行制度上,政府资金使用过程中的“线损”率较高,农村基层政府机构设置不尽合理,“政绩工程”等问题,以上是造成农村公共品公平和效率问题的主要原因。为从根本上解决中国农村的公共产品的供给问题,必须改革和完善供给制度,进行必要的制度创新。总体考虑,首先要从根本上解决问题,改变城乡二元供给格局,缩小差距;其次从公共品供给的各个层面对制度进行完善和改造,实现公共品在农村和城镇之间的公平分配,提高地方政府对农村公共品有效供给的能力。具体来说,发展中国家总是面临资金约束的问题,财力的有限性决定了对农村公共品供给的增加只能循序渐进,有重点、分阶段、按类别确定优先序,统筹考虑其公平与效率问题。一是从公共品分配制度上破除城乡分割的“二元”公共品供给制度,以坚持城乡一体化为导向,推进公共品供给制度的创新,建立城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共品供给制度,从根本上解决农村公共品供给的问题。二是在决策层面上研究农民对公共品的真正需求,改变现在实行的自上而下的决策机制,建立一套自下而上的需求表达机制,充分反映各地区农村、农民对各种公共产品需求程度的差别;同时不摒弃自上而下的决策机制,以更有效的组织公共品的供给。三是从成本分摊机制上来说要按照公共产品的类别、层次,确定城乡各类公共品的供给主体,科学合理地划分各级政府提供公共品的职责范围,明确界定各级政府应提供公共品的种类;要明确界定各级政府的事权和财权,确定提供公共品资金的来源;建立和完善转移支付制度。四是建立和规范农村公共品供给制度的运行制度,保证农村公共品供给制度的顺利运行。本文的创新之处:第一是将农村公共品供给制度看作是一个制度集合来研究,而不是仅仅研究单个农村公共品的供给问题;第二从制度内容来看,政府供给制度应是由自下而上与自上而下相结合的决策制度、公共财政基础上的筹资制度、多样化的生产制度和公平合理的分配制度所构成;第三提出“新农村建设”的主要任务和突破口,其核心是农村公共品供给。由于作者的理论功底和水平所限,文章的不足和有待深入研究的地方有以下几点:第一对农村公共品供给制度没有更深入的研究其内在的本质;第二对农村公共品供给制度的创新没有更系统的论述,对制度的变迁、如何变迁以及变迁的途径等没有做出更加深入的分析;第三文章中有部分数据是引自别人的著作和文章,数据缺乏权威性,有待进一步取证;第四提出要研究农村公共品的有效需求,但没有给出研究的方法,有待进一步深入。