在人类历史上,存在着两种治国方略:人治和法治,人治观已被证明是行不通的,只有法治才能使人类摆脱愚昧,保持社会的持续、健康发展,只有法治才能全面实现和保障人的自由和发展,没有法治,就没有人类美好的明天。因此,建设一个美好的法治社会,建设一个廉洁高效的法治政府,一直是人类的不懈追求。无论是资本主义国家的三权分立,还是社会主义的人民代表大会制度,都反映了人类对法治之路的探索,反映了人类对法治的共同追求。然而,在追求法治的道路上,人类付出了许多血的教训,法治之路充满坎坷和艰难。亚里士多德第一次给出了法治的深刻含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。据此,我们可以得出一个结论:法治就是普遍之治和良法之治。但在人类的法治之路上,一般只有普遍之治而无良法之治,不依良法而治的“法治”其实仍然是人治,因为恶法非法,它只会给人类带来不幸。二战期间,德国处于法西斯的法律统治之下,不仅给世界带来了浩劫,也使整个德意志民族处于深重的灾难之中。真善美在法律的利剑下被斩得鲜血淋漓,假丑恶通过法律的权威而飞扬跋扈。普遍之治只是一种形式主义的法治观,它给人类带来的福音是微乎其微的,只有依良法而治的普遍之治即实质的法治主义才是人类的真正追求,才能给人类带来福音。1959 年在印度德里召开的“国际法学家会议”上通过的《德里宣言》,提出了法治的三大原则:立法机关制定良法(维护人权)、行政法治(防止行政权滥用且使政府有效地维护法律秩序)、司法独立和律师自由。在这三大法治原则当中,制定良法是法治的前提,行政法治是法治的核心,司法独立和律师自由是法治的保障,三者不可或缺。良法的实质是立法的合理性,行政法治的实质是行政合理性,行政合理性是控制行政权尤其是行政自由裁量权的最有效的手段,是行政合法性高级形态,合法性控制是一种机械的、形式主义的法治观,合理性控制是一种实质主义的法治观,由形式法治主义到实质法治主义,是人类在法治之路上不断探求的结果。我国也在寻求法治的道路上历尽艰辛。建国初期,我国政府就开始重视法制建设,但好景不长,20 世纪50 年代后期,由于法制建设的薄弱和体制建设的不健全,我国政府全面否定了国民党政府留下的法律文化遗产,废除了国民党的六法全书,人为地割断了法律文化的继承性,使我国的法律大厦建立在没有根基的基础之上。在观念上,人们不重视法律,蔑视法律,法律虚无主义盛行,民主和法制遭到践踏,十年浩劫,给国家和人民带来了深重的灾难和惨痛的教训。十一届三中全会后,我国开始拨乱反正,法制建设开始了新的篇章,我国开始不断向西方发达国家学习和借鉴人类法律文化的优秀文明成果,在法治的道路上留下了深深的脚印。党的十一届三中全会以来,我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩。党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略,1999 年九届全国人大二次会议将其载入宪法。作为依法治国的重要组成部分,依法行政也取得了明显进展,依法办事的能力和水平不断提高。党的十六大把发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,作为全面建设小康社会的重要目标之一,并明确提出“加强对执法活动的监督,推进依法行政”。与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比,依法行政还存在不少差距,主要是:有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生,人民群众反映比较强烈强烈;对行政行为的监督制约机制不够健全,一些违法或者不当的行政行为得不