上海是一座遭受自然灾害、人为灾害频繁袭扰的城市。在可预见的历史时期,上海市面临的灾害威胁将有增无减,实现可持续发展的目标将受到严峻地考验。 近年来,上海市结合政府职能的转变,在原有的单灾种减灾管理体制基础上,逐步建立起全新的综合减灾管理体制,以期有效整合减灾管理的组织、资源和信息,提升城市抵御各类灾害侵袭的整体能力。由于上海市民防办公室从20世纪80年代开始,逐步承担起部分减灾管理工作,上海市政府在筹划建立综合减灾管理体制之初,就将减灾管理的综合协调职能赋予了上海市民防办公室。上海市民防办公室也以此为契机,根据地方性法规《上海市民防条例》的有关规定,积极尝试做好将防空战备与减灾管理合二为一的“民防”工作,以求得两项工作的相互促进。 从上海市减灾管理工作的实践来看,上海市综合减灾管理体制的运行并不顺畅。主要反映在:减灾管理的组织、资源和信息没有得到有效整合;各政府部门之间,没有形成减灾管理的整体合力;减灾工作的日常管理远远落后于应急管理。这些情况不利于上海市减灾工作的整体协调发展,也不符合上海市实现可持续发展的需要。同时,上海市民防办公室由于职责不明确等原因,无法深入开展上海市减灾管理的综合协调工作。 造成上海市综合减灾管理体制运行不畅的原因有很多,主要是:综合减灾管理体制没有国家法律给予支持;仅片面强调灾害的应急管理,忽视了灾害的日常管理工作;相关的组织结构设计存在着明显缺陷。上海市民防办公室则由于领导体制不顺畅、政府减灾职能配置重叠以及自身素质等原因,缺少代表市政府行使职权的权威、也缺乏承担减灾管理工作所必需的软硬件条件,因而不能有效承担起上海市减灾管理的综合协调任务。 为使上海市综合减灾管理体制充分发挥其功能,上海市政府应该充分履行政府的减灾管理职能,均衡发展减灾的应急管理与日常管理工作,并通过调整相关的组织结构、促进国家的减灾管理体制立法,进一步理顺上海市综合减灾管理体制。此外,上海市政府应该抓住国家建立突发公共事件管理体制这一契机,适时考虑组建新型的综合性减灾管理职能部门,并广泛动员社会力量,从多方面入手做好城市的减灾管理工作。上海市民防办公室可以结合国家民防工作领导体制的调整,把握国家理顺减灾管理体制的机遇,积极寻找适合本单位发展的新方向;并在现有的上海市综合减灾管理体制内,重新寻找自己的职能定位,以期今后在上海市的减灾管理工作中发挥更大的作用。