农村教育在国家的战略发展中被提到重中之重的地位,但在现实中却处于三重边缘化的境遇。因此,揭示农村教育的真实现状、探索农村教育落后的原因并提出相应的对策,是一项极具现实意义的课题。 问题决定着方法。本论文研究的核心问题是教育卸责现象的归因及解决对策,围绕这个问题有两条主线:一是各种卸责现象在农村教育中的具体表现;二是对教育卸责问题进行剖析和解决。前者决定了调查研究法、后者决定了文献研究法的使用。本文运用新制度经济学中的委托—代理理论,分析农村教育调研中发现的各种卸责现象,剖析教育卸责产生的缘由,并尝试设计一系列激励和约束机制使教育委托人和代理人的目标趋向一致,从而使国家的教育利益达到最大化。 农村教育中存在三层委托—代理关系:农民作为“初始委托人”将其子女接受教育的权利及所需资源委托给中央政府和教育部经营管理,教育部作为 “代理人”提供满足其教育利益的服务,具体来说就是制定既能满足城市又要兼顾农村家长利益需求的教育政策;中央政府和教育部再层层委托各级政府和教育行政部门来执行各项教育政策,提供地方公共教育产品;农村学校作为“最终代理人”落实中央及地方的教育政策、为农民提供其子女所需的教育服务。 在这些复杂的教育委托—代理链条中,每一层的教育代理人都向委托人负责,由于委托—代理链条多,存在严重的信息不对称。并且由于各种监督和激励制度不完善,经常发生“道德风险”和“逆向选择”两种主要的委托—代理问题。 在第一层委托—代理关系中,本文通过分析建国以来教育部制定的教育投入管理体制、教育方针及课程政策文本中的价值取向,揭示教育政策的制定存在没有满足公共利益的合法性危机。这是由于教育官员的“经济人”属性使他们与其他人一样追求自身利益最大化,在将自己子女的教育利益作为首要考虑时,容易出台倾斜城市的教育政策。而作为“初始委托人”的农民在权利缺失的情况下,没有监督的动力和途径。 在第二层委托—代理关系中,中央制定的有关教育投入、人事制度改革以及课程改革等各项教育政策在地方执行中受到种种阻滞,这是由于中央和地方责、权、利不统一、现行的财政体制和“税费改革”又面临着陷入“制度供给陷阱”的危险、“官本位”文化使得财政供养人口庞大等诸多因素造成的。 在第三层委托—代理关系中,中央教育政策制定没有充分体现公共利益,并且在地方执行受到阻滞,在这双重压力下,农村学校危机四伏:学校生存重负难堪、教师罢课、学生辍学、新课改问题丛生等等,这些问题的产生与学校管理落后、教师素质低、激励不足以及地方官员没有切实地履行教育责任有着密切关系。 正视教育行政官员和学校管理者的“经济人”属性,消解各级教育代理人刻意制造的信息不对称,需要建立完备的利益表达机制,并且使教育问责成为一项行之有效的约束机制,透过信念伦理和责任伦理的结合规避教育卸责的根源,从而走出农村教育面临的“囚徒困境”。