公共政策的价值目标是公共政策分析的前提和基础,任何公共政策都是要达到一个既定的目标,假如没有政策目标,公共政策则无从谈起。对于公共政策的目标究竟是什么,可谓仁者见仁,智者见智。有的认为是效率,要效率优先,首先把蛋糕做大,才谈得上怎么样合理地分配蛋糕。有的则认为公共政策首先要以公平、正义作为其价值目标,因为公共政策主要体现公共性,效率是市场所考虑,而公共政策则是注重社会的公平、正义。也有的认为公平、效率应该同时兼顾,相互统一。可见,公平和效率作为公共政策的两大价值目标,本身是对立统一的,在实际中存在着效率与公平相互冲突的情况,特别是在现代社会在科学实证主义的影响下,以效率、经济效益为代表的工具理性日益泛滥而社会公平、正义等价值理性日渐式微,反映在公共政策上便是以效率最大化为主要目标而忽视甚至牺牲社会正义。公共政策包含了很多价值目标,其中以公平与效率为其核心价值目标。传统的计划经济体制下,平均主义的思想严重束缚了生产力的发展。改革开放以来,政府提出了“效率优先,兼顾公平”的指导思想。由于公平与效率确有对立冲突的一面,加上政策执行者误解了这一思想,认为效率优先就是只讲效率,不顾甚至牺牲公平,因而造成了公共政策向着效率一边倒的局面。公共政策价值目标取向的失衡也引发了许多社会问题,突出地表现为贫富差距不断扩大,弱势群体的利益无从保障。但是,政府并不等同与企业,效率不是公共政策的唯一价值目标,公共政策的本质属性在于其公共性。因此,实现社会的公平与正义、缩小贫富差距、维护弱势群体的利益等伦理关怀同样也是公共政策的目标。在具体的实践中,公共政策应如何统筹公平与效率,协调二者的矛盾呢?这便是本文研究的目的所在。与计划经济体制下人人利益无差别的时代不同,当今社会存在着不同的阶层和群体,他们有着不同的利益诉求。我们应首先承认这种利益差别,其次通过各种制度和手段来协调利益冲突,不能将利益矛盾激化,否则就会与和谐社会的目标相违背。公共政策是释放、协调利益冲突的一大工具,通过公共政策的制定使得公共资源合理地在全社会分配。公共政策的公共性从来就不是一个无足轻重的问题,因为社会公共权力和组织在制定和执行公共政策的过程中,必然是以满足社会公众的基本需求,实现公共利益作为其根本目标的,以解决公共问题,实现社会的公平与正义。公共政策的制定往往涉及社会的多个利益阶层,不同的利益阶层都有各自的利益诉求。政府应当通过公共政策协调好各种利益冲突,特别是维护好弱势群体的利益。政府在协调各利益群体利益时,特别要注意特殊利益集团对公共政策的影响,应建立畅通的利益表达渠道,使得不同阶层的利益可以在同一个平台进行有效地沟通、协调。同时,还应转换政府职能,把能由市场做的交给市场去做,充分发挥市场机制的作用。此外,还应加强对政府的监督,保证其廉洁,不与利益集团勾结在一起而损害公共利益的实现。由此可见,公共政策在注重效率的同时,要更多地关注公平、正义等伦理维度。这对于进一步深化改革、构建和谐社会具有积极的意义。因此,本文提出以公共利益最大化作为公共政策的基本价值目标来统一、协调效率与公平之间的矛盾。公共利益为何是公共政策的基本价值目标呢?首先,实现公共利益是政府的基本职能;其次,公共政策的本质在于公共性,脱离了公共性公共政策的权威性就会受到质疑。在实际应用中,公共政策往往包含两种情况:一是一项公共政策能惠及全体人民,或者在没有其它人利益受损的情况下而使得另一部分人受益,即帕累托最优;二是一项公共政策使得部分群体受益而部分群体受损。公共政策在具体实施时更多地表现为第二种情况,这也是公共政策面临的一大难题。一般说来,评价一项公共政策的标准一般包括三个:帕累托最优、卡尔多-希克斯标准和社会福利总量最大。帕累托最优比较理想化,在实践中很难推行;社会福利总量最大往往忽视了弱势群体的利益而遭到诟病;卡尔多-希克斯标准既包含了效率的因素,也对利益受损群体特别是弱势群体利益进行补偿,是公平与效率的统一,因而成为实践中公共政策解决利益冲突的重要方法。以我国的分配领域为例,在计划经济时代,我们过多地追求平均主义,忽视了效率。这种人人无差别的平均主义分配方式严重挫伤了劳动者的生产积极性,造成生产力低下和社会的落后。改革开放以后,以邓小平为首的国家领导人提出了效率优先,兼顾公平的分配指导思想,适当拉开收入差距。首先以农村为试点进行改革,结果收到了很好的效果。在带来高效的同时,这种分配方式也引发了许多问题,其中最明显的当属贫富差距的拉大,社会不和谐的因素在增加。因此,新一代的国家领导人审时度势地提出了构建和谐社会的思想,在注重效率的同时也更多地考虑社会的公平与正义,特别是要维护好弱势群体的利益,使社会各阶层的人民都能共享改革的成果。公共利益是符合这一标准的。在公共利益最大化的前提下,我们既要重视效率,把“蛋糕”做大,同时也注意公平地分配,让各群体利益得到切实地维护和发展,共同为社会主义建设添砖加瓦。我们以北京市公交月票改革为案例,具体探讨公共利益最大化这一基本目标在公共政策实践中是如何应用的,以便更好地支撑理论。北京作为我国的首都,同时也是一个国际化的大都市,但在公共交通方面却还沿用计划经济时代遗留下的月票制度,这显然和当前的市场经济不吻合。由于种种原因,按照现行的月票制度,公交公司亏损比较严重,因而月票车辆质量低劣、环境不佳;同时,由于价格便宜,月票公交路线承担了很大一部分的客运量,改革月票制度势在必行。从使用月票的情况来看,主要群体是打工者、学生、下岗职工、老人等,属于社会弱势群体。通过问卷调查和记者的采访,我们可以很明显地看出,这部分弱势群体恰恰是最需要月票这种福利待遇的,取消月票制度无疑会增加他们的经济负担,使得弱势群体处于更不利的景况,显然与构建公平和谐的社会相违背。也就是说,在这次改革中,这两大利益群体存在利益冲突,顾及效率便会损害公平。公共政策将如何解决这一两难问题呢?是否可以在提高效率的同时兼顾公平呢?应该说是可以的。将卡尔多-希克斯标准应用到这个具体的案例中来,就是一方面取消现有的月票制度,同时对弱势群体进行补偿和优惠,使他们的利益得到保护。这样的公共政策无疑起到了协调利益矛盾,统筹社会发展的作用。这也与许多发达国家的政策一致。正义作为“社会制度的首要美德”历来倍受关注,柏拉图在《理想国》中也把正义列在四大美德之首,可见建立一个正义的国家乃是人类千百年来追求的夙愿。透过这次改革,我们应看到取消月票这种形式并不重要,重要的是体现在月票上的福利不应以提高效率为由加以剥夺。这就要求政府应具备科学的发展观,在公共政策的实践中本着公共利益最大化的宗旨,在追求高效的同时,也关注社会的公平与正义,协调好各群体的利益冲突,维护好弱势群体的利益,以便更加平稳、顺利地推行各项改革,这也是构建和谐社会的内在要求。