本文以历史时间为主线,以大量史料为支撑,以文本分析和历史分析以及实证分析为研究方法,以中国近代高等教育法滥觞、初建、发展的各时期法律文本为标识,整体按现代部门行政法的研究方式来构建。按行政法中的“本论、主体论、行政行为论、行政救济论”为逻辑主线,来分析近代高等教育法制的演变。全面梳理了自清末至南京国民政府结束在大陆的统治这一时期我国高等教育法制的变迁。文章坚持历史与逻辑的统一,总结并归纳我国近代高等教育法之特征,揭示并分析我国近代高等教育法的颁布对高校教学管理体制的构架;近代高校与政府、社会间的实际关系;以及在各时期解决教育行政案件的实际情形;1最后研究和分析高等教育法在整个清末及民国的实施过程中对高等教育法律体系的完善,以及对近代教育观念、高校学术自治及社会政治经济文化之影响。在体系结构安排上,文章紧密围绕“高等教育法”文本,就教育文本的颁布、教育立法机关的交替、高校与教育行政机关(政府)间的权力分配以及教育行政救济在理论与实践中如何运作,等问题进行了详细探讨。自清末以降,我国高等教育法的发展分别经历了清朝末年高等教育法的初创期,民国前期高等教育法的发展期,以及民国后期高等教育法制的成熟期。纵观近五十年来我国近代高等教育法制的发展史,初步结论如下:第一章着重考察了本文中心论点所涵摄的研究对象——高等教育法。2实际上,本章就是对现代与近代时期的教育、教育行政、教育法、教育行政法等概念及其内涵在不同时期进行界定辨析。在近代,因行政法发端于清末,亦无教育法与教育行政法之特别区分,可以说教育法本身就属于是行政法,因此教育法就是教育行政法。3在清末创办近代高等教育的过程中,高等教育法制应运而生。它们表现为三个方面:学制法、行政组织法和留学管理法,当然以学制法和教育行政组织法为主。清末的高等教育法的形式单一、不成体系;其强制性特征较弱而引导性较强;体现出强烈的皇权至上、中体西用、实用的精神。第二章重点论述了在清末高等教育法初创期,因旧制传袭与西制东渐,高等教育立法的初步尝试。清末的高等教育法大致可以涉及学制法规、教育行政组织、师范及留学教育等几方面。1902—1904年,为了巩固新式教育发展成果,清政府在“中学为体,西学为用”的思想引导下,积极地进行了一系列高等教育立法活动,颁布了许多先进教育法律法规以推进和保证高等教育的稳固性。4据笔者初步统计,颁布的教育法令约达120余件5。1902至1911年,这短短十余年间的高等教育法制为后来民国的高等教育发展、高等教育法制的早期现代化开创了先河,奠定了基础。清末大学与教育行政机关-“学部”之间是“集权与被组织”的关系。中国现代大学发端于晚清的内忧外患之中,政府意识到教育于挽救及延缓其统治的关键性,逐在随后洋务运动和“新政”时期,特别是高等教育成为最大的“受益者”,大量新式学堂得以创建。京师大学堂就是我国首所具有多种学科且综合性很高的高等学府,誉为中国第一所有现代意义的大学。第三章着重论述了民国前期在艰难中前行的高等教育法的发展。辛亥革命推翻了几千年的封建统治。即便政治纷乱,国家也没有忽视对高校的管理。北洋政府以及教育部先后制颁了近三百多件的教育法规6,1912年《大学令》、1913年《大学规程》、1919年《女子高等师范学校规程》、1924年《国立大学条例》等,这些教育法律法规以法律文本的方式正式确立了高等教育的性质、地位、组织机构及其管理模式等,基本构建了民国时期高等教育学校体系的基本框架。民国前期教育部与高校间的关系主题基本表现为:“放任与抵制”。1911年南京临时政府的成立,加快了民主共和的信念的深入人心。也由于军阀长期混战,在中央政府的掌控能力不强的社会政治背景的影响下,为“学术自由”、“大学自治”及“教授治校”创造了一定的客观条件。先前派出的留洋人士陆续学成归国,成为中国各高校的学术骨干,为民国建立学术自治的目标提供了人才保障。但,民国前期高校对政府并不是一味服从,他们之间有尊重、有合作,也有矛盾及冲突,特别是北洋国民政府时期,表现尤甚。在宪政、民主及法治的大背景下,不仅高等教育法制得以发展,教育行政救济也在平政院成立后变得有法可依。其随后“民国大学控告工商总长案”、“鲁迅诉教育部违法处分案”等有极大社会反响的教育行政诉讼案例的出现,以及平政院的《平政院裁决录存》等民国前期“判例法”制,为发端于民初的“民告官”制度的创建获得了舆论的广泛支持,也标志着教育行政诉讼法制的初步建立,使后人能够走进民初那段风华年代。第四章重点论述了民国后期高等教育法制逐步走向体系化。南京国民政府初期的高等教育法,在整个民国时期具有承上启下的作用。这一时期,政治相对比较稳定,经济状况逐渐好转。政府注重总结经验,通过加强高等教育法的建设来加强对教育的控制。使得南京国民政府时期的高等教育法制空前繁荣,为随后的高等教育法的发展产生了积极的影响。7民国后期高校与政府间的关系可以说是“尊重与冲突并存”。有政府对大学自治之的放任,也有因经费、学生运动等问题的矛盾重重。但纵观之,在那样动荡的年代,民国高等教育依然蓬勃发展已实属不易,从某种程度上讲,也是高校和政府间关系制衡的结果。民国后期在总结与吸收了前期经验与法制改革成就基础之上,大规模进行了高等教育法的恢复与重建,在以宪法为主干,以民、刑、行政法为主体的“六法体系”以及“五权宪法”制度的框架下,建立了相对完整的“行政法院”组织机构以及行政诉讼审判运行机制,专理行政诉讼。第五章主要是对以上各章之总结,对近代教育行政法的实施及其队后世影响的积极意义。纵观整个近代时期的高等教育法,经历多个复杂动荡的时期,取得了令人瞩目的成就。从积极意义上说,无论是“教育行政组织”、“教职员”、亦或“教授课程”、“教科书”的法律法规,一应俱全,基本是“凡教育事务,均有法可循”。教育事业的各方领域使民国高等教育法制体系健全而丰富。总之,中国近代高等教育法,借助于清末教育的奠基,经历临时政府和北洋政府的积累,终于南京国民政府时期为集大成者,成就了我国历史上高等教育法制的高潮。