开发区是国家运用公私法手段完成公共行政任务的组织形式,一种发挥国家所有权财产效用的承载体。但实践中开发区法律规范不足,在法律制度层面缺乏整体性、明确性,导致开发区运行多被行政任务牵引、受政策调整、自由裁量权过大。需要从实体法和诉讼法视角对开发区法律地位和运行方式加以研究,从而促进开发区法律制度的完善。本文内容结构框架分为以下五个部分:第一章,开发区的由来和发展现状。从历史脉络梳理了开发区的由来,分析开发区现有的行政管理体制模式,介绍开发区现有派出机关权力结构的形态。开发区的设立有其必要性,应当作为一种行政手段而研究其意义。鉴于开发区体系的庞大规模,对开发区的定义和类型做了限定,重点对经济技术开发区和高兴技术产业区进行分析,并以长沙高新区作为例子展示。第二章,开发区的法律地位之检视。分别从实体法领域和诉讼法领域对开发区进行了分析。从实体法角度,开发区可以区分为经营主体和管理主体双重身份。作为经营主体,开发区以经济效益为主导,对于辖区内的土地利用、产业政策设置、公共服务配套等,行使必要的经济发展权限;作为管理主体,对国有财产的监督管理、区域开发、园区综合治理、提供公共服务等,行使必要的行政管理权限。从诉讼法角度,主要关注开发区管理主体是否具备诉讼主体资格,主要是对开发区作为管理主体行使行政权进行合法性审查。但诉讼法视角缺乏对开发区经营主体身份的关注,也容易将开发区的诉讼主体资格与实体法上的行政主体资格二者混淆。第三章,开发区的双重主体的权力义务。从两个方面进一步开展研究:其一是开发区作为经营主体,分析其性质与手段,如何将国家资产产权有效利用。从经营权行使的具体内容来看,包括公法上的土地利用、产业政策配套、公共服务供给;私法上的产业投融资、土地资本运营等。通过分析经营权具体内容和问题,明晰现有制度本身的短缺与不足,为开发区经营行为的法制化构建做实体法内容补充的准备;其二是开发区作为管理主体,明确其行政权如何配置和运行,从开发区的管理权设立、运行和监督来进行分析,从而为后续的类型化管理做铺垫。第四章,开发区经营行为的法律规制。从实体法层面对开发区作为经营手段进行制度上的设计。通过完善经营性土地、对产业政策进行规制和优化营商环境来推动开发区经营行为规范。从诉讼法层面对开发区作为经营主体的行为进行规制,需要从现有的最高法案例出发,分析现有案例的种类和特点,从而加强在产权保护、职权完善方面制度建设。第五章,开发区管理行为的法律规制与争议解决。可以从实体法层面对开发区作为管理主体的职权运行、职权变更、权限争议进行制度上的设计。在开发区管理身份的明确上,应当对《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第85条予以修改;在开发区管理权的运行上,并明确相关的运行手段;在开发区的职权变更上,进行相应的程序设置;在开发区的权限争议上,应当政府间关系明晰以为目的。在诉讼法领域对开发区管理主体身份进行类型化,区分为经济类公法人和行政派出机关。而对于行政派出机关类型认定要局限于合署办公和行政托管两种模式。同时基于行政任务的多元化,应当将法定机构作为一种补充模式。本文的创新点是通过实体法和诉讼法视角系统考察,明确开发区具备经营者和管理者的双重身份。经营属性是开发区的本质属性,开发区采用公私融合的经营手段以实现市场资源配置。管理属性是开发区的从属属性,政府为经济发展而对开发区进行了行政管理授权。开发区的经济管理权限与行政管理权限处于动态的平衡过程。实践中出现的行政管理职权比重较大的开发区,其目的在于解决管理幅度不平衡的问题。在开发区类型上应当区分经济类公法人和行政派出机关。