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在2014年7月16日的国务院常务会议上,国务院总理李克强指出:“目前部分政策落实环节多、进度慢,一些地方和部门重布置轻落实,存在推诿扯皮现象;部分干部缺乏责任意识,遇到困难“躲着走”、不作为、不担当,懒政松懈,有的搞选择性落实、象征性执行”。在这我们不仅要问,这些行为在基层治理实践中是一种普遍行为,还是一种个别现象?为什么会出现这些选择性落实和象征性执行行为?是基层领导干部不作为、不担当,还是基层政府财政能力不足;是国家政策和政府体制存在问题,还是在利益导向上出了问题;是民众参与能力不足、参与体制不顺畅,还是乡村关系发生了变异;抑或是这些多种原因共同作用的结果。本文正是带着这些疑问,展开了对乡镇治理的研究,并得出了一系列结论。 为此,笔者以所挂职调研的一个乡镇——山东桥镇作为研究对象。在学术态度上,作者遵循以乡镇干部为主体、以常态乡镇为对象、以中国乡村研究本土化为导向的原则来开展研究。在结构安排上,基于研究主题的需要,作者主要从五个层面展开论文的叙事:一是研究乡镇政府的制度职责和行政年历,以及乡镇政府对于这些任务的选择(第二章);二是研究乡镇治理财政基础,并在此基础上得出了乡镇政府赢利性、汲取性、选择性等特征(第三章);三是研究乡镇治理社会基础,重点探讨了乡镇与村庄和农户关系(第四章);四是研究乡镇治理人事基础,重点探讨了乡镇干部的行为动机和晋升博弈(第五章);五是研究乡镇治理运行机制,重点探讨了乡镇政府动员能力(第六章)。 在以上研究的基础上,笔者得出如下结论:(1)选择性治理已成为乡镇治理的一种普遍模式。(2)选择性治理是一种比较“中性”的治理模式。(3)选择性治理是乡镇政府追求效绩最大化的过程。(4)“选控型”政权是乡镇政府的基本特性。 笔者认为,选择性治理是指在乡村治理实际运行中,乡镇政府和干部作为理性的行动者,既不完全遵循政策要求,也不完全按照民众需求,而是基于自身利益和诉求,在综合考虑制度空间、财政资源、乡村关系、人事晋升和动员能力的基础上,有选择性地展开乡镇治理。选择性治理表现出一种巨大的主体能动性,在一定的制度情境中,努力实现自身利益的最大化。选择性治理是乡镇政府对自身理性和利益的一种凸显,也是对国家政策统一性、整体性的一种应对,更是对政绩考评体制的一种契合。乡镇政府的诸多选择性治理行为,既造成制度空转、政策扭曲、矛盾激化和意愿无视等负面影响,给基层治理带来了诸多问题,但是也带来了制度创新、政策实施和决策修正等积极效果,又在一定程度上“实现”了基层治理。