民国时期,人民因官署之违法或不当行政处分,致损害其权利或利益,得依法向特定官署提起诉愿以请求救济。综观既有研究,一方面,中华人民共和国成立后,相关文献整体数量十分匮乏,呈现出明显的研究断层;另一方面,民国时期的专门研究也是残缺的,主要集中于1930年国民政府诉愿法出台至1935年诉愿法第一次修正的时间段内,没有完整地展示出前段的形成过程及后续十几年的诸多变化。并且,从研究范式上看,重实用、轻理论,深度和精度明显不足。关于民国时期诉愿制度运行的实际效果,也欠缺具备足够数据支持的宏观判断。正是基于这些事实,本文确定了涵盖北洋政府和国民政府统治时期在内的较为全面的研究范围,以及以法解释学和实证分析为主的研究方法。为了全方位呈现民国时期行政诉愿制度的理论与实践,除引言部分外,正文部分一共分为六章,采用总分结构,先探寻诉愿之由来、阐释诉愿之涵义、梳理诉愿之法律依据及主要特点,再依序详细分析诉愿制度过程的各个环节。具体如下:第一章,何谓诉愿。经考证,“诉愿”一词并非渊源于古代汉语,而是日本明治维新后为构建行政救济制度专门创造的制度名称,于清末修律过程中译校得来。梳理和总结日本早期诉愿学说和民国时期学者们的主要观点可知,作为一个法律术语,诉愿之性质为公民的行政申诉权,行使诉愿权必须坚持依法诉愿原则;诉愿之功能为救济人民受行政处分损害的权利或利益;诉愿之对象为一般为原处分官署之上级官署;诉愿之内容,为要求特定官署依行政程序对原处分的合理性和适当性进行审查并作出裁决。民国时期,诉愿不仅有明确的宪法层面的依据,北洋政府和国民政府更相继出台专门的诉愿法予以规范和保障。相比于同时期功能相近的其他救济制度或程序,诉愿具有门槛低、成本低、效率高、有程序保障的优势,也更符合人民于历史中养成的申诉习惯,因而为民国时期最有效、最简捷之行政救济方法。第二章,诉愿事项。不同于日本行政诉愿法对诉愿事项的列举规定,民国时期两部诉愿法都旗帜鲜明地确立了概括主义的规范模式,这有利于最大限度地敞开诉愿渠道以吸纳行政争议。与此同时,诉愿法中的管辖条款又对处分官署加以限缩,这种复合规范模式体现出了一定的立法技术。依诉愿法之正面规定,判断诉愿事项之抽象标准可厘定为违法或不当、且损害人民权利或利益的行政处分。实践中,诉愿事项范围又通过司法院解释、“行政法院”判例以及各级行政官署公文加以反向廓清,将行政规章、内部行政行为、自治机关之处分、行政不作为、行政事实行为、司法裁判、劳资争议仲裁、官吏个人违法以及国家与公民间私权争执等九类事项的排除在外。为了直观呈现当时诉愿事项的实际分布情况,基于1288份诉愿、再诉愿决定书,依现在的分类标准,对诉愿案件涉及的领域和诉愿案件涉及的事项进行了统计。第三章,人民呈诉。诉愿人为权利或利益受违法或不当行政处分直接损害之人民,不限于行政处分之相对人,利害关系人亦可。公民个人、外国人可以单独提起诉愿;公民多人可以基于同一处分提起共同诉愿,但须选出三人以下之代表人,并提出代表委任书;法人以及非法人组织,如个体工商户、工商会等提起诉愿的,实践中也屡见不鲜。诉愿人依法享有呈诉权、知情权、委托代理权和撤销诉愿等权利。诉愿法对人民呈诉的程序要求,仅限于在法定期限内提交诉愿书。呈诉期限方面,北洋政府时期诉愿法规定为六十日,国民政府时期诉愿法缩短为三十日,诉愿期限应自官署处分书或决定书到达之次日起算,并得扣除诉愿人在途期间,期限末日为休息日时毋庸算入,其他法规有特别规定的,从其规定。诉愿人因事变或故障致逾期限的,只要向受理诉愿官署声明理由并获准许可即可。值得注意的是,司法院解释还确定了广泛的变通规则,人民误向非主管官署呈诉,或者向原处分官署呈诉,甚至仅仅声明异议,只要在法定期限内有不服之表示,呈诉都被认为合法有效。这表明诉愿制度在初创期具备宽容的精神,而诉愿的行政救济属性为这些变通规则提供了的可能性和法理基础。诉愿书是人民呈诉的核心要件,作为要式文书,诉愿书之程式必须符合法律规定,对于不合法定程式的诉愿书,受理诉愿官署有权发还并要求改正。人民呈诉会产生三重法律效果,一是行政处分可以突破实质确定力,恢复或赋予特定官署的取消或变更权;二是对受理诉愿官署施加必为审查决定之拘束力;三是受理诉愿官署得因必要情形停止原处分之执行。第四章,诉愿管辖。民国时期,诉愿等级奉行二级制,即人民不服处分得提起诉愿,不服诉愿决定得提起再诉愿,经再诉愿决定,则诉愿程序宣告终止。诉愿管辖以隶属管辖为原则,即依循上级官署对下级官署的指挥监督权来确定诉愿管辖官署。人民对于诉愿法列举之外的中央或地方官署提起诉愿时,应按其管辖等级比照隶属关系为之。依特别法规成立,专门掌管一类行政事件或仅于特殊时期存在之特种官署,如征收审查委员会、西南政务委员会、行政督察专员公署、烟酒事务局、田赋管理处、卫生署、地政署等,依司法院解释及行政命令,可适用比照管辖规则受理诉愿案件。对于诉愿法列举之外的其他官署所为处分之诉愿以及对于特种官署受理诉愿所适用之比照管辖规则仍未脱逸隶属管辖原则,但比照管辖虽以行政系统之隶属关系为标准,然究以事务有无主管性质为前提。诉愿起因于官署之行政处分,一般由直接上级官署管辖,行政组织系统条块分明、职责法定,因此从理论上来说,很难发生诉愿管辖争议的情况。唯独一般地方官署与中央直辖之特种官署间,可能为处理某一类特别行政事务而出现权限重叠,此时并非以权限争议提交国民政府裁决,而是基于诉愿法之管辖规定,将其转化为法律适用问题,通过司法院解释的方式予以解决。第五章,案件处理。中央及地方官署中具体负责处理诉愿案件之部门,尽数协助长官日常处理行政事务之一部,与下级官署及其对口部门业务往来频繁、联系密切,为维系关系,其在裁判诉愿案件时,难免因顾及情面而影响公正判断。为了从根本上谋求改变,工商部率先公布《诉愿审理委员会规则》,成立诉审会,专司处理诉愿案件。诉审会之独立性和专业化,对于提升诉愿案件审理之规范化和公正性,加快官署办理诉愿案件效率,提高诉愿决定质量具有重要意义,因而得于全国范围推广。官署对诉愿案件所涉实体问题进行审查以前,应先移付具体处理之部门或机构进行管辖权调查,继而决定是否受理。同时,原处分或决定官署收到诉愿人缮具的诉愿书副本后,也应积极履行答辩、送卷义务。诉愿案件以书面审理为原则,成立诉审会的官署,一般由诉审会召开会议讨论决定。受理诉愿官署应奉行全面审查原则,坚持事实审与法律审相结合,实体审查与程序审查相结合,得依一切材料而为判断,诉愿决定之范围不受诉愿人之要求所拘束,但应以救济为宗旨,不得为不利益变更。第六章,诉愿决定。诉愿决定是受理诉愿官署对诉愿人声请有无理由,以及原处分或决定是否违法或不当所作出的具有法律拘束力的判断。诉愿决定具有必为性,除原处分官署自动撤销原处分或诉愿人撤回诉愿外,受理诉愿官署必须作出决定。若官署认为诉愿不应受理,则决定驳回诉愿;若受理诉愿官署审查后,认为诉愿或再诉愿为无理由,原处分或决定合法且适当,则决定维持;若受理诉愿官署审查后,认为诉愿或再诉愿有理由,则决定撤销原处分或决定;若受理诉愿官署审查后,认为诉愿或再诉愿部分有理由、部分无理由,原处分或决定部分违法或不当,则决定予以变更。经实证分析,诉愿纠错率一般为二成,经济部再诉愿纠错率更是高达近四成,这表明民国时期诉愿制度能够事实上发挥救济作用。诉愿决定为要式行为,依法应制作决定书并作成正本送达诉愿人及原处分官署。非当然无效之诉愿决定,原处分及原决定官署不得依职权改变或撤销;诉愿决定官署也不得擅自改变或撤销自己已作出的诉愿决定;决定官署之上级官署,除依法受理再诉愿外,亦不得本其监督权作用令决定官署更为决定;其他官署、普通法院,非有法规依据,亦莫能违反。例外的情形有二,一是原处分、原决定或再诉愿官署于诉愿、再诉愿之决定确定后发现错误,或因有他种情形而撤销原处分另为新处分,倘于诉愿人、再诉愿人之权利或利益并不因之而受任何损害,自可本其行政权或监督之作用另为处置;二是若另发生新事实,即再诉愿决定确定后另行发生与原处分原因不同之事实,与原决定之效力并无干系,当然得由该管官署另为处分。诉愿决定在性质上仍为行政处分,诉愿人或利害关系人不服诉愿决定,可以提起再诉愿;不服不当处分者,再诉愿决定为最终之决定;不服违法处分之再诉愿决定,或受理再诉愿官署久拖不决,得向行政法院提起行政诉讼;行政诉讼得附带请求损害赔偿。