城市商业银行是我国金融系统的重要组成部分,它是在我国原有城市信用社的基础上成立的,最早的一家城市商业银行成立于1995年。“城市商业银行股东由、当地企业、个体工商户、城市居民和地方财政构成,其中,地方财政为最大股东,持股30%左右。”1这直接导致了地方政府在城市商业银行的发展中扮演着大股东的角色,如果加上地方政府的“一致行动人”持有的股份,实质上,相当部分数量的城市商业银行都是由地方政府控股的。然而,地方政府股东不同于一般的股东,也不同于国有商业银行的国有股,因为地方政府存在着三种角色：首先是城市商业银行的股东角色；其次是地方经济、社会等方面的建设者；最后为地方政府官员的个体角色,这三种角色之间存在着明显的冲突,尤其是前两个角色之间。作为地方政府官员的个体角色,官员自然想实现其政治目的,但是在我国特有的政治体制、考核机制下,地方政府官员必须促进当地的经济和社会的发展,所以从这方面来看,实质上,第三个角色的目的与第二个角色的目的是一致的。因此地方政府与城市商业银行之间的关系的主要矛盾便是政府作为城市商业银行的股东角色和政府作为当地经济、社会的管理者之间的矛盾。地方政府作为城市商业银行的股东存在着政策倾斜的一面,即所谓的“利益协调假说”；但是作为社会的管理者,又存在挖空城市商业银行的一面,即所谓的“掏空假说”。两种可能哪可能最大呢?地方政府控股城市商业银行,对城市商业银行的发展是有利的、还是不利的?在城市商业银行的不同的发展阶段,地方政府控股对城市商业银行的作用是不是一样的?现阶段地方政府控股对城市商业银行带来了什么影响?未来我们应该如何处理地方政府与城市商业银行之间的特殊关系?这是本文必须思考的问题,这些问题对于我国的城市商业银行以及我国地方金融生态都具有很重要的现实意义。对于这一问题,目前学术界仍然存在着争论。从国外来看,对政府与城市商业银行的关系存在两种主要的观点：政府股东的“发展观”和政府股东的“政治观”。一种观点认为政府控制银行的行为有利于银行的发展,可以提高银行的效率和绩效,即所谓的“发展观”；而另外一种观点则认为政府股东控股银行不利于银行的发展,会对银行的绩效带来负面效应,即所谓的“政治观”。持“发展观”的学者的理由如下：第一,认为股权集中可以有效解决“搭便车”的问题；第二,政府可以为银行提供隐性担保,尤其是在不存在银行存款保险制度的国家。第三,政府存在政策和资源上的优势,既然是国家控股,那么政府肯定会给予控股银行优惠政策。对政府股东控股银行持有“政治观”的学者则认为政府是由一个个官员构成,西方经济学的基本假设是“人是理性的,追求自身利益最大化的动物”,官员也是一个理性的人,因此官员会为了自身的利益、为了自己的政治目的而控制银行的贷款去向,从而使得银行的资金流向他们所希望去的地方,从这个角度来看,政府股东会侵害其他小股东的利益。国内学者也有不同的结论,主要有两种观点：一种观点认为第一大股东的国有性质对城市商业银行没有显著影响,而且股权集中度越高越有利于银行的发展；另一种观点则认为第一大股东的国有性质和地方政府持控股都对城市商业银行有显著的负面影响。从以上理论部分可以发现,政府股东对银行绩效的影响到底如何?目前理论界还存在着争论。但是,国外的研究更倾向于支持政府股东的“政治观”。具体到我国而言,是倾向于“发展观”还是“政治观”?为了探讨地方政府城市商业银行的关系,本文首先采取历史与逻辑统一的方法,从城市商业银行的角度,分别从城市商业银行的产生、发展历程和现状三个层次探讨地方政府与城市商业银行的关系和地方政府对城市商业银行的作用。结果发现,在城市商业银行的产生、发展中,地方政府都发挥了巨大的正面作用,帮助城市商业银行摆脱了历史包袱,实现了质的飞跃。从现状看,由于政策的倾斜,城市商业银行的各项指标都比较好,但是,贷款集中度比较高,大多数城市商业银行的前十大贷款客户基本上市地方政府融资平台；其次,股权结构单一,大多数城市商业银行的第一大股东和控股股东都是地方政府。城市商业银行的股权结构和贷款集中度这两者存在着什么关系呢?为了深化这一问题的探讨,本文接下来,从地方政府的角度分析了地方政府干预城市商业银行的原因和途径。原因主要有三个：第一是监管部门规定地方政府为股东；第二,我国的官员考核体制加强了地方政府干预的动机；第三,地方政府融资渠道的受限和对国有银行失去干预的能力使得干预城市商业银行成为其必须的选择。那么地方政府具体是怎么干预城市商业银行的呢?通过研究发现：关联企业,尤其是地方政府融资平台是地方政府和城市商业银行的纽带,地方政府融资平台是地方政府获取资金的一个平台。从中我们可以发现城市商业银行目前的股权结构是造成其贷款集中度高的重要原因。这说明尽管地方政府在城市商业银行的产生和发展过程中发挥了重要的作用,但目前的地方政府“一股独大”的现象造成城市商业银行贷款比较集中的风险,从而,可能给城市商业银行的未来发展造成阻碍作用。为了更好地说明当前地方政府控股对城市商业银行的作用,笔者通过收集22家城市商业银行4年的数据,对地方政府与城市商业银行的关系进行实证分析。被解释变量为净资产收益率和不良贷款率；解释变量主要包括第一大股东的性质、地方政府绝对控股、地方政府相对控股；控制变量为总资产和城市商业银行所在省份的人均GDP。本文提出了三个假设,假设1：第一大股东的国有性质对城市商业银行的绩效不存在显著影响；假设2：地方政府控股城市商业银行,会给城市商业银行带来负面影响,尤其是会提高城市商业银行的不良贷款率；假设3：当地的经济发展水平对城市商业银行的绩效有正面影响。最后实证结果表明：城市商业银行的第一大股东性质是否是国有对城市商业银行的净资产收益率和不良贷款率并没有显著的影响,这说明假设1成立,即第一大股东的国有性质对城市商业银行的绩效不存在显著影响。地方政府绝对控股(持有50%以上的股份)通过了两个模型的显著性检验,其中模型1证明了地方政府控股城市商业银行的行为与不良贷款率成显著正相关的关系,即地方政府控股城市商业银行会增加城市商业银行的不良贷款率；模型2证明了地方政府控股城市商业银行与城市商业银行的净资产收益率成显著负相关的关系,这说明地方政府控股城市商业银行会降低城市商业银行的净资产收益率。这两个模型的实证结果表明：假设2是正确的,地方政府控股的情况下,会导致城市商业银行的贷款集中于与地方政府相关联的企业,从而增加了城市商业银行的贷款集中度和风险。此外资产规模和城市商业银行所在省份的人均GDP也通过了显著性检验,资产规模和城市商业银行所在地的人均GDP与不良贷款率成负相关关系,这说明假设3成立,城市商业银行所在地的经济越发达,其不良资产比例就越低。根据实证结果,本文建议：首先要改变地方政府控股的局面；但是为了改变这种局面,必须得改变目前我国的政治体制和官员考核体制；同时要拓宽地方政府的融资渠道；最后建议政府应该为城市商业银行创造一个比较好的金融生态环境,因为金融生态环境好的情况下也可以减少地方政府干预城市商业银行的动机和行为。本文的主要创新点是：采取最新的城市商业银行的面板数据,第一次比较系统地从地方政府控股的角度分析了地方政府和城市商业银行的关系；并且采取了历史和逻辑相统一的方法,辩证地看待两者的关系,而不是一味地指责地方政府的干预；最后,本文从政治学的角度看待两者的关系,因为这两者的关系不单单是一个经济问题,而是涉及到整个政治体制的问题。