随着城市化进程的不断推进,我国耕地面积不断减少,城市建设用地也日趋紧张,用地矛盾日益尖锐。中央政府面临着保护耕地和保经济增长的双保任务,需要严格控制年度建设用地总量；地方政府在经济发展的压力下,建设用地指标却不断告急。在耕地保护和建设用地不足矛盾日益尖锐的情况下,地方政府开始在耕地利用的计划管理制度下寻求各种出路。本研究就是从我国耕地利用的计划管理制度出发,研究我国地方政府出现的各种地方创新政策。以期从地方政府的创新中看到现有制度改进的方向。本研究首先是利用青木昌彦的制度演变的博弈分析框架分析耕地利用的计划管理制度的变化过程,从计划管理制度到地方政府的各种创新制度,从整体上构成了本文的一个分析框架。然后分析了我国耕地利用的计划管理模式。这一部分内容主要包括我国耕地利用的计划管理模式的形成,以及在计划管理模式下的建设用地指标分配管理。从分析耕地利用及建设用地计划管理模式出发,分析计划配置建设用地存在的一些问题。接着分析了地方政府的各种创新政策,包括基本农田易地代保、耕地异地占补平衡、折抵指标有偿调剂和中央创新制度供给下的地方创新政策-地票。本文分析了各种创新政策的形成历程、实施效果及政策被禁止和允许继续执行的原因。最后通过以上研究得出了以下几点主要结论：(1)我国现行耕地的计划管理制度下的建设用地指标配置模式存在缺陷,并最终导致建设用地指标配置的计划失灵。(2)地方政府的创新政策将市场的因素带入了建设用地指标的配置,市场因素的引入能够带来指标配置效率的改进,但中央要防止地方政府只注重建设用地指标增加而忽视耕地保护或是耕地保护未落到实处,而出现的威胁到国家粮食安全和可持续发展的政策创新。(3)中央权力的下放有利于地方政府进行政策创新探求。地方政府作为制度创新的“第一行动集团”,它更贴近基层,在资源配置上既有信息优势,中央给予地方政府适当的权力,将有利于制度演变和创新。(4)耕地利用的计划管理制度中引入市场因素,是解决耕地保护和建设用地指标不足的一个方向。