我国宪法上的监察权研究

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监察权作为一种全新的权力形态,在我国权力体系中具有重要的地位。宪法构成监察权配置的根本性规范依据,党政合署办公的实践则加剧了监察权运行的复杂性。本文围绕“坚持党对反腐败工作统一领导和监察权依法规范运作”的政治与法律的理论边界问题,“反腐败集中统一高效和基本人权保障”的价值衡平问题,以及“党内法规和国家法律的整合”的规范治理问题而展开,通过规范分析、实证考察和比较研究,对监察权进行全面系统的考察,以期能为我国监察权研究提供一些理论参考。全文除导论外,共分为五章。第一章对监察权这一本体进行了详细分析。笔者解读了监察权的基本意涵,认为监察权是依法设定的行使监察职能的机关,按照法定职权和程序对行使公权力的公职人员进行监督、调查、处置的,以确保公权力的正确合法行使的权力。监察权与监督权、行政权、审计权、检察权等有着显著区别。从性质上而言,监察权具有“二阶层性”:监察权的设置并没有突破人民代表大会根本政治制度的框架,仍然是一种宪定的独立的国家权力。但是,由于党统一领导反腐败工作以及党政合署办公的基本实践,使得监察权在实际运行中具有一定的政治属性。然而该政治属性特质并不能改变监察权法治的本质特性,客观要求监察权在实践运作中要坚持“法治为底线,政治为核心”。监察权在实践运作中要坚持党的领导原则、民主监督原则、独立行使原则、分工协调原则和人权保障原则。监察权的运行具有宪制框架的优化功能、公职行为的净化功能、腐败行为的治理功能和国家形象的型塑功能。第二章对我国宪法上的监察权的权能配置进行比较分析。通过寻求西方监察权的宪法正当性的理论渊源,考察在西方“三权分立”架构的国家政权组织下,西方监察权配置的不同模式。梳理孙中山的“五权宪法”中的独立的监察权思想,重点考察南京国民政府时期的监察权配置和运作状况。建构我国宪法监察权的宪法理论基础,考察我国监察权的宪法配置的变迁历史。比较在不同宪法思想基础以及政权组织形式下,不同监察权的配置和运行规律。总体说来,笔者认为西方监察权有着深厚的理论基础和法治传统,注重维护监察机关权威地位,监察权能相对柔性。“五权宪法”中的监察权虽然从法理上否定了最高统治者不受监察的专制体制,但是却没有很好地落实;虽然开创了党政监察交互模式,但是却使得监察机构易受政党影响;监察内部权能之间未能得到衡平。我国监察权在法理上由最高权力机关赋予了独立的地位;在实践中采取党政合署办公的形式,强调党对反腐败工作的统一领导;权能配置上较为强力有效。第三章对我国监察权在国家权力结构中的地位和关系进行考察。监察权的入宪,将我国原有的“四元权力”结构转变为如今的“五元权力”结构。监察权难以简单划归为“制定规则——执行规则——裁判规则”权力运作闭环中的一环,但是由于监察监督全覆盖,使得其在国家权力结构中具有“轴心”地位。通过与其他国家权力发生关系,确保其他国家权力按照既定轨道运行。就监察权与立法权而言,监察权一般不可对立法权进行监察,但是立法权可以对监察权进行法律规制。就监察权和行政权而言,监察权不受行政权的干涉,而且行政权构成监察权的主要监察客体。就监察权与检察权而言,监察权对检察权的监察有所限制,两者在案件管辖、证据移送、强制措施转化等方面存在着相互配合的关系,检察权可以通过非法证据排除、审查起诉等方式对监察权进行制约。就监察权和审判权而言,监察权对审判权的监察也有所限制,两者在案件处理等方面存在着配合关系,审判权可以通过非法证据排除、国家赔偿等方式对监察权进行制约。第四章对我国监察权内部各职能运行实践进行检视。监督、调查和处置构成监察权的三项基本权能。笔者主张对“公权力”和“公职人员”进行重新界定,并且以前者为主标准,后者为副标准,确立监察监督全覆盖的范围和边界。笔者认为调查权也具有“二阶层性”,有关职务违法和职务犯罪的调查要严格遵守法律规定,遵循法治属性是其本质属性。但是由于党政合署办公的实践,使得调查权往往具有“党政刑”一体的特质。因此,在对其进行法律规制的时候,必须先进行内部规范的整理,坚持“国家法律主治、党内法规辅治”的内部治理模式,采取法律的有意留白和有限例外的方式处理好政治与法律的关系。案件调查环节,延用最高人民检察院的初查规范,采取“就高不就低”的原则,提高案件调查的证据证明标准,以保证与其他国家机关之间的配合。笔者认为监察委员会的处置方式自成体系,并且就《政务处分法》的具体条款设计进行了初步构想。第五章对我国监察权的法治建设和完善进路提出了看法。首先,需要推动国家监察的法制建设,搭建监察权运作的规范体系平台。其次,需要改进党对反腐败工作领导的方式,处理好纪委和监委的衔接协调,以及加强党对监察人才队伍的培养。最后,需要完善对监察权的监督,确保监察权自身运作的法治化。
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