改革开放以来,我国城市管理逐渐从政府单一权力中心的“总体性支配模式”向政府治理公共服务领域(公域)、市场治理经济领域(私域)、社会治理非政府和非市场(第三域)的“分隔性治理模式”转变,出现了多主体运行的局面。但是,当而对经济社会转型过程中产生的诸多跨部门、跨领域的复合性城市议题时,“分隔性治理模式”也会产生治理失效的困境。这时,寻求一种新的城市管理模式就成为我国改革过程中的一道新问题。文章通过对杭州市“社会复合主体”治理实践的考察,讨论社会结构转型和发展观转变背景下中国城市“复合治理”的议题。城市复合治理有以下特征：首先,治理主体多元化,不仅包括国家机构、城市政府,还应包括私营部门和市民社会；其次,治理形式合作化,多元主体间应相互协助、彼此合作,而不是各主体的彼此割裂与相互排斥；第三,治理过程协商化,治理过程是多元主体间相互商讨、彼此沟通与持续互动的过程,而不是政府权力主导的单向过程。研究发现,传统的城市管理模式难以破解经济单赢的城市发展困局。传统产业复兴、社会项目建设、文化社会事业发展、市民生活品质提升等共同构成了经济单赢格局下的复合性城市议题。从城市治理的传统性与现代性维度上看,传统产业的衰退与历史文化的遗落构成了传统性城市困题,而生态环境破坏与生活品质不高则构成了现代性城市困题。从城市治理的物理性与精神性维度上看,传统产业衰退与生态环境破坏构成了“硬性”城市困题,而历史文化遗落与生活品质不高则构成了“软性”城市困题。复合性城市议题期待多元社会主体的“复合治理”。“复合治理模式”构筑了社会联动机制和政府信任机制,对于城市治理的实践价值在于：社会联动机制的构建为城市治理创造了结构性与功能性相统一的硬条件,而政府信任机制的重塑则为城市治理营造了权威性与基础性相融合的软环境。不可否认的是,复合治理在政府启动与长效机制、政府主导与平等参与、组织认同与组织合法性等方面尚面临诸多困境。基于这些困境,可考虑从以下四方面进一步完善：第一,实现从政策创新到制度创新的提升；第二,建立政府介入复合主体的合理机制；第三,增进社会复合主体的“复合性硬度”；第四,加快完善我国现行的社会管理体系。