2007年，重庆市人民政府提出要探索立法回避制度，其核心内容是，与某一立法项目有直接明显利害关系的单位和个人，不得参与法规和规章的起草、审查和评审，不得主导立法进程。此举一出，争议颇大。有人认为，立法乃是法治进程的第一推动力，而法律这种“公共产品”应当具有广泛的民主性和公意代表性，否则就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。所以说，为有效克服行政立法中的部门利益保护主义倾向，必须在行政立法中树立立法回避观念。但是，也有学者提出，重庆的立法回避制度“不宣全面推广”，因为这种所谓的“政府立法回避”，不仅违背了宪政和行政法治原理，构成了对行政组织法原理的破坏，而且直接违反《规章制定程序条例》，不利于政府立法资源的充分利用，也不利于整个行政系统的协调和整合，而且，科学合理的行政立法不是回避而是博弈。在行政规范的制定上，政府和公众哪一方都不能缺位。　　重庆政府立法回避制度引发的争议说明目前人们对于政府在行政立法中的定位还没有形成统一的认识。在人们普遍关注的行政立法之中，政府到底应该处于何种位置、扮演何种角色、如何行使自己的立法权呢？　　要明确行政立法中政府的定位，首先要明确行政立法的概念和本质。　　目前我国对于行政立法存在多种理解，但通说认为，行政立法是指有权国家机关依照法定权限并按照法定程序制定和发布行政法规和规章的活动及其结果。也就是说，在不同的语境下，“行政立法”的含义会有所不同:一是指制定行政法规和规章的活动，二是指行政机关制定出来的行政法规、规章等法规范。至于行政立法的本质，要从历史的角度来考察。在行政权产生之初，行政立法并不是行政权的内容。西方国家在近代建立宪政国家的过程中，都普遍采取了立法、行政和司法三分的架构模式，并且将立法权赋予立法机关（代议机关）专属享有。然而，随着社会与经济的发展，自由资本主义向垄断资本主义过渡，环境、交通、失业、垄断等社会矛盾日益凸显，代议机关逐渐无力应对日趋复杂的社会事务。为了解决代议机关立法不能满足社会变迁的问题，代议机关授权行政机关，就社会生活中一些技术性或专业性较强的问题按照一定的程序制定法规范。同时，随着第二代人权，即社会权利的兴起，人民对于政府的要求不再满足于“守夜人”式的消极行政，而是要求政府在教育、医疗、劳工、养老等领域积极作为，因此政府制定的法规和规章越来越多。虽然西方主要国家在建立自己的宪政体制和行政立法模式时有所不同，但总结起来，各国行政立法出现与发展的原因主要有:(1)国家立法任务重，代议机关没有时间、能力或不想就细节事项作规定;(2)有些事项具有很强的技术性，立法不适宜对于这种过于技术化的事项制定法律，或者议员没有足够的专业知识来制定关于某技术事项的法律;(3)在某些紧急情况下，议会不能及时通过立法作出反应，必须依靠行政机关及时立法，因此必须给予行政机关一定的立法权;(4)法律修改程序较复杂、严格，有可能严重滞后于社会的发展。与西方相比，我国行政立法出现与发展的原因除了上述四条之外，还有一条，即试验性立法的需要。由于我国社会主义的建设没有现成模式可依照，而社会主义法治建设更是在摸索中前行，因此，我国的行政立法就多了一项“立法先锋”的使命。　　西方主要国家和我国行政立法的发展历程说明，行政立法的本质是一种立法活动，代议机关之所以将一部分立法权分给行政机关而不是其他组织或个人行使，与行政机关的属性有关:(1)行政权具有公益性;(2)行政机关具有权威性;(3)行政活动具有灵活性;(4)行政机关具有专业性。　　行政立法的本质决定了政府必须参与到行政立法活动中去，而且，在行政立法活动的各个阶段，政府都负有相应的职责，而且许多职责是无法由其他组织或个人代为履行的。但目前我国的行政立法也存在问题:政府在立法时不适当地强调本部门的权力和利益，不履行立法职责、越权立法或者在立法中推卸责任。这就是为什么有些学者提出政府应当在行政立法中回避的原因。但是，行政立法的本质和各阶段的职责决定了政府必须参与到行政立法活动中，因此，通过建立让政府“回避”的制度来避免行政立法权的滥用和提高行政立法质量不具有现实性和可操作性。那么，如何完善政府参与行政立法活动就成为解决问题的关键。　　要解决我国目前行政立法中出现的问题，需要从立法、司法和行政等各方面进行改革与完善。由于篇幅有限，本文无法从各个方面来提出完善我国行政立法的建议。但是，如果解决了行政立法中政府的定位问题，廓清政府在行政立法中到底应该扮演何种角色、应该有哪些职权以及应该如何行使职权，完全可以在现有的制度规定下完善行政立法活动，提高行政立法所制定的规范的质量。　　首先，政府是行政立法活动的主导者。在行政立法活动的各个阶段，政府或其部门必须认真履行自己的职责。例如，政府要作出科学的立法预测和立法规划，并适时启动行政立法程序，而不能逃避其立法义务。其次，政府是行政立法活动的一方参与者。在行政立法活动中，政府及其部门的正当利益也要充分予以表达，因为其代表的公共利益如果得不到表达，反而是政府的失职。但是，在这个过程中，政府不是以主导者或组织者的身份来与其他主体“争利”的，而应该是以与其他利益主体平等的身份出现。政府应该与其他利益主体进行辩论、协商，并最终达成妥协。再次，政府是行政立法活动的服务者。政府在行政立法活动中是组织者，但从另一个角度来说，组织者也是服务者，因为组织者要为整个活动的进行提供人力、物力和财力的支持。同时，组织者还要为其他参与活动的人提供各方面的便利条件，以便使他们更好地参与到活动中去。具体到行政立法活动中，政府要为与立法有关的其他主体提参与立法的机会和表达意见的途径。例如，政府要做好立法前的调研，准备好各种资料，以便于其他主体对立法进行了解;要公开立法草案，并提供多种途径供民众提出意见;要及时通知利益相关人参加立法听证等。最后，政府是行政立法活动中的被监督者。立法、司法、媒体等都要对行政立法活动进行监督，而且行政机关自己也要对其立法活动进行自我监督，否则就可能出现专权、滥权的现象。　　总之，政府必须参与行政立法活动，通过合法的途径表达自己所代表的公共利益和其他合法权益，而且，行政立法活动必须依靠政府的主导才能正常、有序地进行，而正是因为政府是主导、组织者，其在行政立法活动中必须为其他参与到立法活动中的主体提供必要的服务，同时，由于政府是以其公权力为主导行政立法的基础和力量，因此必须对其进行必要的监督，以防止权力的滥用和腐败。在明确了政府在行政立法中的定位之后，合法、合理地进行行政立法活动就是水到渠成的事了。