1997年下半年一场金融危机的猛烈冲击，使韩国经济遭受了自第二次世界大战以来最为沉重的打击:股市暴跌，韩币狂贬，大批工厂倒闭，失业人数攀升，外汇储备急速减少，国家面临破产危机。正当金融危机日趋严重的1998年2月，金大中宣誓就任韩国第15届总统。一生为国家政治改革奋斗的金大中临危受命，上台以后在金融、大企业、劳资结构、公共部门等领域进行了一系列脱胎换骨的改革，立志用一年半的时间结束国际货币基金组织(IMF)的托管。不可思议的是，金大中政府所采取的这一系列措施颇有成效，成功阻止了金融危机的进一步发展，平息了社会的不满和政治信任危机。韩国也因此一跃成为遭受金融危机打击的东亚国家中经济最早获得恢复的国家。由于其突出的表现，韩国的各项改革已成为世界各国关注的对象。本文的研究对象就是韩国金大中政府的行政改革。笔者的研究所要解答的问题是:金大中政府行政改革的背景是什么（第一章）?韩国行政改革主要包括哪些内容，改革的进展及成效如何（第二章至第四章）?影响行政改革成效的因素有哪些（第五章）?韩国的改革经验对行政改革的理论和实践具有哪些启示（第六章）?　　从世界各国行政改革的历史和现状来看，几乎每一次大的改革都有着深刻的国内外背景。在韩国，1997年金融危机的爆发为行政改革提供了最为强大和直接的外部压力，而政权更迭则成为推动行政改革的重要契机。1997年12月韩国举行了总统选举，金大中被选为第15届总统，成为韩国历史上第一位在野党领导人当选的总统。历史经验告诉我们，每当政权更迭之时，行政改革必然会成为执政者政治承诺的一个组成部分，因为行政改革的政治象征性对于政治家来说十分重要。而1997年发生的金融危机又为提高金大中政府行政改革的政治合法性提供了良好的机会。为了克服金融危机，韩国不得不接受国际货币基金组织的托管，在接受600亿美元应急贷款的同时，也接受了国际货币基金组织开出的大幅减缓经济增长，提高税收和削减开支等苛刻的条件。国家面临的史无前例的危机状态使韩国国民对行政改革的必要性达成了共识，有效地减少了改革的阻力。　　另一方面，韩国国内对传统政府管理模式弊端的反思成为改革关键性的内部动因。自20世纪60年代以来，为了加快本国经济的发展，实现以快速追赶为目标的经济战略和计划，韩国选择了政府主导型经济发展模式。客观地讲，这种发展模式为韩国在一个资源匮乏、经济基础设施极端落后的战争废墟上实现经济起飞和高速增长起到了重要作用。但随着国际环境变化和国内经济社会的发展，其弊端也日渐显露，如:财阀经济的形成、脆弱的金融体系、官商勾结以及与经济发展模式相应的集权政治体制所带来的腐败现象泛滥、官僚主义蔓延等等。上述现象存在和恶化的结果就是国际竞争力的下降和金融危机的爆发。此外，20世纪70年代末以来英美等西方发达国家掀起的新公共管理运动也给韩国带来了“传播效应”。新公共管理的理论和西方国家为克服传统官僚制的弊端而采取的各种改革措施的实践不仅为韩国确定改革的指导思想和具体目标及方案提供了有力的依据和经验，也成了改革的外部压力。　　像西方发达国家一样，韩国的行政改革也是将新公共管理理念作为改革的指导思想。但韩国行政改革目标的和措施不只是为解决伴随危机而来的问题，而更多是作为完善适应市场经济发展的相关体制和制度，为提高国家竞争力和危机后的国家持续发展奠定基础而设计的。为此，金大中政府提出了建设“小而高效的服务型政府”的改革目标，并围绕这一目标，推动了三个方面的改革:公共部门结构调整、行政运营系统的改革和服务型政府的建设。　　具体而言，在公共部门结构调整方面，以建设“小政府”为目标，进行了机构调整、人员精简、国有企业民营化、政府业务的外部委托、政府出资机构的调整和管理革新以及中央和地方政府权限划分等改革。从改革的各项指标来看，金大中政府的结构调整进展较为顺利，基本实现了预期目标。其中，人员精简和国有企业民营化的效果最为显著:韩国2002年的公务员总数已经恢复到10年前的水平;74家国有企业的民营化不仅有效缩小了公共部门的范围，也带来了国家财政收入的增加，为韩国的下一步改革提供了雄厚的资金保障。中央和地方权限的重新调整也完成了阶段性目标，使地方政府拥有更多的权限和责任，为提高行政效率和回应性奠定了制度基础。分三次进行的机构调整在加强经济调整能力、强化社会管理职能方面起到了积极的作用。此外，作为机构调整的配套措施，行政业务的外部委托和政府出资机构的改革也成为“小政府”建设的重要组成部分。当然，受政治环境的影响，在改革的过程中也出现了机构设置方案变形，取消的机构又重新恢复等现象。　　在行政运营系统的改革方面，韩国政府通过责任运营机关制度、开放型任用制度、成果薪金制度的引入，推进了组织、人事管理制度的改革。到2002年底，金大中政府的责任运营机关数量已经达到23家，已完成聘用的开放型职位也有119个。此外，成果薪金制已在中央行政机关全面实施，多数地方自治体也开始适用新的报酬制度。金大中政府的组织管理制度的改革不仅仅局限在政府行政机关，还包括保留下来的国有企业和政府直属的研究机关等事业单位。韩国财政运营系统的改革也取得了明显的进展:通过撤消和合并的方式对35个基金进行了果断的调整，并加强了对各类基金的监督管理;预算节约奖励制度在各级行政机关中实施;绩效预算制度也正在39个机构试点运行。但是，在改革过程中出现的制度变形及公务员抵制现象的出现表明今后制度的调整和改善将是韩国面临的重要课题。　　在改善对民服务水平、建设服务型政府方面，韩国政府也采取了诸多措施。行政服务宪章制度在韩国的中央和地方政府广泛实行;准税收的清理得到了显著的成效，每年减少的国民负担多达3，000亿韩圆;在充分听取社会各界的意见并进行详细调查的基础上，选出国民不满程度最高的警察、住宅、交通、教育、环境、福利和劳动、食品和卫生等7个领域15项改善服务的课题并对其进行了改革，为提高行政服务水平做出了积极的努力。此外，在建立电子政府和规制改革方面，韩国政府的努力也得到了国际社会的认可。通过改革，不仅在提高对民服务质量、提升政府竞争力和管理绩效、构建信息基础设施等方面取得了显著的成绩，同时还在反腐倡廉、提高政府运作透明度方面也取得了明显的进展。　　那么如何评价金大中政府行政改革的成效呢？考虑到行政改革的实际效果在短期内难以显现，再加上行政改革具有多元意义，并且会随着人们的价值观、评价标准等差异而出现不同的评价结果，本文对金大中政府行政改革成效的判断采取了较为慎重的态度。笔者首先考察了金大中政府各项改革措施的进展情况，也就是完成行政改革各项指标任务的情况。考虑到行政改革具有的象征性意义，金大中政府执政后期人们对改革理念和方向的认可度也被纳入到改革的评价要素中。此外，OECD等国际组织的评价和经济增长率、外汇储备、国民收入以及韩国主权信用等级和国际竞争力排位的变化等间接指标的变化也成为笔者做出判断的参考性依据。笔者的总体评价是:金大中政府行政改革的进展比较明显，改革的多数任务指标已经完成，改革为克服金融危机做出了积极的贡献，也为韩国的持续发展奠定了良好的基础。　　金大中政府行政改革所取得的成绩是与其改革的战略选择分不开的。主要有:改革的理念具有一定的现实合理性，基本符合改变传统管理模式，提高政府竞争力的需要;改革的进展与金大中总统的坚强意志分不开;改革得到了韩国国民从上到下的广泛的支持、参与、理解和同情，在一定程度上减少了改革的阻力;金大中政府的行政改革不是单方面突进，而是全面而有计划的改革;有着强有力的改革推进机构;官民合作机制的建立保证了改革决策和过程的合理性和透明性;行政改革与立法的结合是改革持续推动和确保成果的保障。但是，从目前制度实施的过程和结果来看，金大中政府行政改革也存在着诸多不足。影响改革成效的变量很多，但限于篇幅所限，本文选择制度理论的分析框架，以成果奖金制度、开放型任用制度、责任运营机关制度、规制改革为具体案例，重点考察了非正式制度对改革成效的影响。分析结果显示，与改革理念不相适应的非正式制度是金大中政府的部分改革措施未能取得实际效果甚至导致制度变形的重要原因。　　通过上述归纳和分析，笔者提出金大中政府行政改革经验在理论和实践方面的几点启示:一是新公共管理理念的适用性问题。根据适应全球化、信息化等外部环境的变化和解决传统官僚制弊端的迫切需要，在改革的设计和过程中，如果能广泛地总结世界各国新公共管理运动的经验，肯定是有益的。但是考虑到一国在正式制度和文化、价值观、风俗习惯等非正式制度方面所具有的特点，改革目标、内容和战略的选择要对一国的国情给予充分的关注，要通过选择适宜的制度变迁方向和方法，使行政改革尽量少走弯路，顺利实现国家发展和建设的基本目标。二是制度理论和分析框架的完善和发展问题。由于行政改革实际上就是政府通过人为的方式重新安排制度的过程，新制度主义的诸多观点对一国行政改革具有较强的解释力。但同时，在制度的含义、功能以及形成和变迁等方面还存在诸多需要完善和进一步发展的必要性。特别是在时间和空间制约下，制度构成要素之间以及制度和行为的动态关系将成为研究的重点和难点。三是行政改革的不确定性和改革战略的选择问题。金大中政府行政改革的实践告诉我们，行政改革既有确定性的一面，也有人们的有限理性无法准确计算和设计的不确定性特征。换句话说，在行政改革的过程中，一些改革措施在一定程度上的“滞后”、“不配套性”乃至“变形”或许势在必然。因此，各国在改革的战略选择上采用渐进和民主的方式是有效解决或减少这种不确定性的重要途径。