中国的棚户区问题，并非简单的贫困问题，而是一个民族国家建构和现代化进程中，国家与城市秩序的建构问题。中国的城市棚户区大多数是指那些处于贫困状态，弱势群体集中的城市社区。这些城市社区的脏、乱、差等衰败的状况不能简单的归因为城乡结合部外来人口的猛增和人员复杂等原因，其贫困和衰败过程是一个复杂的结构性问题。导致棚户区的衰败和贫困的原因复杂而多样，而时下中国的单位制的弱化和消解过程则是看待这一复杂性的特殊宏观制度背景，特别是在单位体制浓厚的东北地区，单位体制变迁的长期性和复杂性为理解棚户区的形成和改造问题提供一个重要的背景框架。　　 深厚的单位制传统使得东北城市棚户区的形成过程及特性深受单位制的制度变迁影响。然而，这种因果关系往往掩盖了单位体制内部的差异性导致的城市棚户区的复杂性与特殊性。单位制的研究往往隐含一个前提假设，即“单位”本身是一个无差异性的整体，国家权力通过无差别的单位组织对社会的控制和资源分配同样也是平均而无差异的。换言之，在单位制与城市社会的关系上，学术界往往关注城市社会如何建立单位化，以证明单位的彻底性和全面性，却忽略了单位化的效果。即，分析单位制向城市社会扩展的过程与机制，却忽略了国家能力的有限性会导致单位制的效果会产生差异。　　 因此，中国的城市棚户区作为“中国问题”的特殊之处在于，城市棚户区的形成与秩序研究离不开对纵向的中国现代化和单位体制发展进程的考察，也离不开在横向角度上，分析单位体制内部差异及单位化的不同效果造成的城市不同社区的特性和内部秩序。　　 为此，可以得出一个基本结论，即中国的城市棚户区之所以存在一种不能被其自身贫困问题所掩盖的特殊秩序，原因在于城市社会与国家权力之间存在一种微妙的平衡。即，在中国，没有绝对国家化的社会，也没有绝对独立于国家之外的社会。这是国家与社会在长期的国家主导式现代化进程中复杂互动的产物。　　 首先，单位制边缘社区表现出的独特秩序。在城市社会空间的形式上，单位制内部的差异往往导致一些不同于单位型社区的混合型社区。与大型工业社区为主体的单位型社区不同，混合型社区往往表现出一些处于典型单位制边缘地位的社会秩序。大致表现在以下几个方面：　　 (1)规模相对分散较小的物理空间。“混合型社区”一般位于城市市区，是一些生产规模较小的分散性社区。　　 (2)异质性强的社会空间。在单位制的发展过程中，除了城市郊区新建的大型工业社区外，城市市区内部的混合型社区也是城市单位化的重要环节。然而，此类社区往往表现出单位化程度相对有限的特点。该区域内的企业多为中小型的国有企业和集体企业，其生产规模、生产设备、人员技术等硬性条件不如大型国有企业。即使是中小型的国有企业，也会因其有限的经济实力，导致其内部的诸如医疗、住房、教育、工伤等单位福利体系也不如大型国有企业完善；而一些街道和居委会创办的集体企业则根本无能力建立福利体系。因此，混合型社区是一个具有非单一认同感的异质性社会空间。因为居民各自属于不同性质和规模不一的企业单位，各自的生产活动和社会交往也存在差异。另外，不同形态的企业里存在的差异性的福利体系，也会导致混合型社区内居民的差异和分化。　　 (3)相对松散的社会控制。混合型社区的居民与国家之间维持着一种以“生存伦理”为基础的相对松散的控制关系。一方面，街道-居委会”制度(简称街居制度)表现出以人情关系、个人权威魅力为载体的软性控制。另一方面，尽管在混合型社区内部，国家与居民之间关系松散，但两者却维持一种微妙的“生存伦理”关系。换言之，国家在维持居民基本生活保障基础上，社区内部则会保持稳定的社会秩序。　　 (4)外部适应能力的多样性。在单位体制变迁和社会转型时期，混合型社区表现出外部适应能力较强较灵活的特征。单位性质和居民性质都表现出异质性强的混合型社区，在单位制松动和消解的社会转型时期，其内部开始分化。分化出的不同人群，在适应外部制度变迁的问题上，表现出多样性的生存策略。此外，混合型社区具有开放性。该社区往往吸引大量外来人口来此居住，成为外来人口进入城市的第一站。因此，混合型社区内不但涉及到城市内部体制差异的问题，还涉及到城乡关系的问题。这类社区在处于城乡差异关系上，具有一定开放性的正功能，而非一些政府和媒体话语中秩序混乱的“问题”地区。　　 其次，国家在形塑城市棚户区秩序方面的重要性。虽然存在着单位化程度不彻底，国家力量控制相对松散，相对独立的城市社区社会，但它也离不开国家的整合和保护。(1)建国后国家对边缘社区的改造与动员。(2)在社会转型时期，该社区的棚户区化过程也与国家的结构性制度安排存在一定相关性。1997年全国大规模的下岗分流浪潮中，国家在制度设计和制度保障上，对国企下岗职工进行倾斜，实际上加深了以集体企业下岗职工集中社区的贫困化，导致第一轮的城市贫困化浪潮。这些混合型社区在第一轮城市贫困化浪潮中，很容易体现出“分化型”的贫困特点。(3)在棚户区改造中，当弱势的棚户区居民与利益最大化的市场力量遭遇之时，在棚户区内部秩序的稳定方面，国家力量是不可或缺的关键力量。(4)在棚户区改造后的社区秩序构建中，国家仍是不可缺少的力量。在棚户区改造以后，回迁居民不会因其居住条件改善后，自动脱离贫困状态，也会造成新型棚户区的形成。因此，回迁房社区的社区建设是我们思考回迁社区新秩序建构的重要手段。政府应把关注点集中在这些隐藏在高楼住房里的弱势群体，加大回迁社区的公共投入，增加更多的社区就业岗位，提高回迁居民的收入，从根本上缓解甚至消除弱势群体的贫困状态，这才是维护城市社会秩序稳定的关键环节。　　 再次，城市社会的复杂性与社会建设。“社会建设”中的“社会”本身具有复杂性，并非无差异同质性的统一体。在社会建设和社会的生产问题上，一些学者强调以“公民社会”和“公民运动”的一静一动方式来培育社会的自主性和公共性。但“公民社会”和“公民运动”范式中包括的“公民”并不完全，城市棚户区的居民则是社会培育中被忽略的人群。尽管该人群本身也是一个利益多元而分化的群体，较难形成具有统一认同感的阶层，而以非阶层的形式散落在社会。但是，没有形成一个固定的阶层，并不代表社会上不存在这样一个群体，他们内在的需求和公民权也是我们在思考社会建设时应该重视的课题。