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本文的研究源起于对珠江三角洲农村城市化地区当前城市化状态的思考。经过30年的高速发展,若按经济、人口等指标计算城市化率,珠三角的农村城市化已达相当高的水平,但现实中却呈现出被称作“半城半乡”或“城乡一样化”的独特城乡空间景观,急剧扩张的非农建设用地在区域中呈“面”状展开,各类土地利用斑块混杂交错,形成“马赛克”式的土地利用景观。为什么会存在如此反差?这种看似矛盾的城市化状态是如何形成的?这是本文试图回答的问题。
从现实中看,在同是农村城市化发展典型的苏南地区,却不曾出现如珠三角般混杂的城乡空间景观。比较二者之间的区别,最明显的差异在于“统筹单位”的不同,苏南地区侧重于强化镇级政府在发展中的作用,而珠三角地区则是农村集体组织在发展中扮演着更为重要的角色。从理论上看,已有的珠三角农村城市化研究更多的是从宏观和中观层面对城市化的“量”进行判断,概括总结出该地农村城市化的特征、动力和模式,并注重地方政府和企业两个行为主体角度的分析,缺少从微观农村集体组织和村庄角度的研究。
结合理论梳理与现实思考发现,作为集体土地的产权主体,农村集体组织是珠三角农村城市化地区主要的开发者和经营者,它所推动的村庄发展是认识珠三角农村城市化地区当前城市化状态的重要视角。在村集体的推动下,通过集体土地非农开发,村庄迅速实现非农化,对珠三角的农村城市化发展产生深刻地影响作用。基于此研究假设,本文选择村集体这一行为主体作为切入视角,通过分析其主导的集体土地开发,探讨“非农化村庄”的形成、发展和转型,试图从微观产权主体的分析去认识宏观整体的城市化状态,以解释珠三角农村城市化地区的独特现象。在研究过程中,论文以集体土地开发为主线,借鉴国外土地开发研究中已经成形的“结构—代理”分析框架对其进行解析,并适当地引入制度经济学的产权理论、城市政治经济学的增长机器和城市政体理论、社会学的内卷化理论展开深入剖析。
本文选择佛山市南海区作为研究案例地。南海是珠三角典型的农村城市化地区,在1980年代初“六个轮子一起转”的发展策略和1990年代初“土地股份合作制”的制度创新驱动下,该地农村村庄的发展异常活跃,在产业、土地利用和村民就业等方面迅速实现非农化;与此同时,目前该地的城市化状态又正陷于“‘量高、‘质低”的困境,因而具有典型代表意义。作者通过四个阶段,60天左右的实地调研,超过30人次的深入访谈(访谈对象涉及集体土地开发的四类相关利益主体——政府部门、农村集体组织、企业和村民),并向全区下辖的224个行政村发放调查问卷,获取了充足的第一手实地调研资料;结合在区委城镇工作部为期1个月的实习期间收集的图形数据和书面材料,采取宏观结合案例、定量结合定性的分析方法展开研究。
通过集体土地开发的研究分析发现,首先,经过1980年代以乡镇企业为主、1990年代以土地流转为主、2000年以后以物业建设为主,三个阶段三种模式的开发,南海的村庄由传统的农业生产村落转变为非农化的村社利益共同体,形成一种以村集体为统筹单位,以村域为统筹尺度,以集体土地开发为手段,主动追求土地租金收益的发展模式;其次,受集体土地产权和集体组织运作的约束,集体土地无法得到最有效的开发,致使集体土地虽然从资源转变为资产,但却无法进一步转变为资本,难以完全实现其潜在价值,最终造成非农化村庄的发展“内卷化”,陷入“有增长、无发展”的困境;再次,在新的制度供给背景下,通过赋予集体土地完整产权、转换统筹开发单位,集体土地得以优化开发,促使非农化村庄摆脱困境转型发展。
与苏南地区以镇为单位的城市化模式不同,珠三角村集体主导的集体土地开发形成了一个个“非农化村庄”,它们在土地、产业等方面高度的非农化在宏观指标上表现为高度的城市化水平;然而,每个村庄都是一个独立的发展主体,在村集体的经营管理下对村域的集体土地进行统筹开发。一系列村域内用地布局相对合理的村庄组合在一起,就出现“合成谬误”——形成“半城半乡”的“非农化地区”,它与国有土地上地方政府主导开发的“城市化地区”并置形成城乡二元对立格局。由此说明,珠三角的农村城市化实际上是一种基于非农化村庄集合的模式,这个理论模型能够较贴切地解释珠三角农村城市化地区当前的城市化状态及其形成因为,这不仅回答了研究最初提出的问题,还证实了研究假设,并从微观产权主体的视角拓展了珠三角农村城市化研究的内容和认识。
此外,本文关于集体土地开发的研究是借鉴国外研究模式,分析我国实际土地开发过程的有益尝试,通过微观视野“落地”的实证研究,梳理了集体土地的开发机制,完善或填补了农村土地开发的相关研究内容;同时,研究揭示出,“土地产权”和“统筹单位”是影响集体土地开发的关键性因素,这一发现将有助于珠三角正在进行的“三旧”改造和农村城市化转型。