行政复议是现代民主政治的产物,既是公众维权的法律救济途径,也是行政机关解决行政争议的法律手段。然而,我国行政复议制度在社会生活中却没有发挥出应有的实效,这可能源于对行政复议定位不准,认识不到位。本文首先尝试将行政复议视为一个系统来重新认识行政复议制度的基础理论,科学界定行政复议的系统结构、目的、性质和定位,进而把握行政复议的功能及影响行政复议功能的因素。本文结合长沙行政复议制度运行的实际,从功能的角度切入,通过认识功能缺失的表现来体现行政复议存在的问题,并根据影响行政复议功能的因素,运用法学、公共管理学和法经济学理论,从外部环境、层次结构和秩序结构等方面对行政复议功能缺失问题的原因进行了探究。本文把行政复议分别与信访、行政诉讼进行了经济学比较分析,从中得到启示;并总结外国有利于行政复议功能发挥的做法,梳理其功能发挥卓越的原因,得到符合我国国情的借鉴,提出解决行政复议功能缺失问题的对策。