近年来,由于农业生产的成本不断上升,农民从事农业的收益增长缓慢,城乡居民收入差距逐渐扩大,导致农村大量的优质劳动力流向非农产业,国内农产品供给逐渐呈现出不能满足需求的态势,进口数量和金额逐渐加大。因供给不足已经出现了农产品价格大幅度上涨,并进而带动整个物价水平的全面上涨。这说明我国农业在国民经济中的基础性地位还不稳定,农业发展还不足以为我国的经济发展提供强有力的支持,与此同时,农村仍有大量的年轻劳动力在放弃农业生产,向非农产业转移,这将进一步影响到农业的发展。如何制定合理的政策,使农民能够在农业生产中获取合理的收益,在巩固农业发展的基础之上,促进农村劳动力的充分就业是亟需解决的问题。传统的二元经济理论,过分强调工业化,普遍认为通过现代部门的发展就可以解决农村劳动力的就业问题,从而实现二元经济向一元经济转换,忽略了农业在国民经济中的基础地位,也没有认识到农业剩余不足会对整个经济和社会造成严重的破坏。实际上,中国的二元经济结构特征自19世纪70年代洋务运动以来就已显现,一直持续到改革开放前,100年来都没有根本性的改观。改革开放后,经济结构调整的步伐虽有所加快,但直到2005年,农业就业人员仍占全国总就业人员的45%,而农业增加值只占国内生产总值的12.5%,二元经济结构仍然很明显。农业发展是农村劳动力转移的基础。一方面,农业的技术水平决定着一定时期内农业部门可以释放出的劳动力数量;另一方面,农业的总供给能力决定着社会可以支撑的非农业劳动力总规模。农业劳动力转移,不仅不能超越农业技术水平决定的转移界限,而且不能超越农业总供给能力决定的转移界限。农业发展的滞后不仅影响农产品的供给,而且影响农村劳动力的充分就业。只有建立在农业高度发展基础上的农村劳动力转移,才能有助于实现农村劳动力的充分就业。在农产品供给不足的情况下,强调农村劳动力的转移只会侵蚀农业的发展,影响国民经济的持续健康发展,并无助于农村劳动力的充分就业。数据分析证明,农业劳动力投入与农产品产量之间存在高度的相关关系;实践也证明,农业劳动力投入对农产品产量有重要影响。1958年开始,我国工业化建设开始了全面“大跃进”,工业建设规模急剧膨胀,形成了对劳动力的过度需求。国家用行政手段对农业劳动力迁移进行了干预,从农村抽调大量劳动力支援城市经济建设,1958年从事农业生产的劳动力从上一年的19309万人下降到15490万人,减少了3800多万;第二产业就业人员则由上一年的2142万人增加到7076万人,增加了4934万。第一产业的就业比重由1957年的81.2%下降到1958年的58.2%,第二产业的就业比重则由1957年的9.0%陡升至26.6%。农业劳动力的过度转移,引发了严重的粮食短缺。1959—1961连续三年粮食减产,从1958年的19765万吨减少到1961年的13650万吨,人均粮食占有量由1958年的302公斤下降到1961年的206公斤。严重的粮食供给不足使得国家不得不对农业劳动力转移进行逆向干预,大量压缩城镇人口,补充农业发展的需要。改革开放后,1985年、1994年、2003年的3次粮食减产都与农业劳动力的大量减少有关。很明显,农产品供给对农村劳动力流动起着导向作用。只有在农产品供给充足的情况下,农村劳动力的转移才有助于实现就业增长,也有助于经济结构转化。造成农村劳动力转移的主要原因有国家的经济发展战略、国民收入分配不合理、城乡居民收入差距大和从事农业生产的收益低等。建国初期到改革开放前,我国实行了非均衡的经济发展战略,国家的基本建设投资主要投向工业——尤其是重工业,为了配合工业化发展战略的实施,政府从农村大量招工,充实城市工业发展的需要,这是造成改革开放前农村劳动力转移的主要原因。造成农村劳动力转移的另一项原因是国民收入分配不合理,这一方面体现在国民收入分配中,以“剪刀差”的形式将农业剩余向工业部门转移,农民获取的收益少;另一方面体现在财政资金主要投向工业领域,缺乏对农业的支持,长久以来,造成了农业基础的薄弱。城乡居民收入差距不断扩大是导致农民放弃农业生产的另一重要原因,农民在权衡务农与务工收入之间的差距后,自然会选择务工而非务农。长期以来,由于从事农业生产的成本上升快,导致农民务农收益太低,有时甚至亏损,农民从事农业生产一年到头除去必要的投入外,所获无几,任何理性的人都会放弃农业生产转向其他产业。在以上这些原因的综合作用下,迄今为止,我国已经有1.4亿的农村劳动力转移到乡镇企业就业,还有1.2亿多的农村劳动力以农民工的形式在城乡之间流动就业,这就意味着一半的农村劳动力已经在非农领域就业,但农村劳动力的就业仍不充分。对于这些非农就业的农村劳动力,虽然实现了就业形式的转换,但由于受到一些制度上的约束,例如:户籍制度、社会保障制度等,这些约束使得他们不能实现完全意义上的转移。在城市生活若干年后,随着年龄的增大、劳动技能的落后、子女的受教育问题、再加上缺乏社会保障,他们会被迫返回农村,重新从事传统的农业生产,以土地作为基本生活保障,再次表现为过剩的劳动力。而对于那些仍然停留在农村,从事传统农业生产的劳动力,绝大多数属于文化层次低的群体,他们的受教育水平普遍在初中以下,根本无法适应要求具备一定技术含量的第二和第三产业的工作,同时,也无助于农业生产力的提高,将现代技术应用于农业生产,将传统农业改造为现代农业。因此,这部分劳动力的就业是个难题。政府在促进农村劳动力充分就业时,首先要明确保障农业的基础地位是农村劳动力转移的基础,在国内农产品供给不足的情况下,强调农村劳动力的转移将会陷入农产品进口数量加大与农村剩余劳动力不断积累的困境,一方面依靠进口农产品弥补国内供给的不足,另一方面却是大量的劳动力闲置。因此,要转变经济发展战略,实施工农并重、城乡统筹的经济发展战略。通过加大对农业发展的支持力度来改善农业生产条件,降低农业生产成本,提高农业经济效益,以此达到增加农民收入,增强国内农产品供给能力,缓解农村劳动力就业压力的目的。其次要客观分析已经实现转移的和尚未转移的农村劳动力所面临的障碍,二者要区别对待,分别采取不同的措施。对于已经转移出去的农村劳动力,通过改变制度性的约束,使他们能够获得在城市永久居留的权利与保障,而不用长期往返于城乡之间。他们的权利与保障源于对土地承包权的放弃,现有的土地制度决定了农业生产的以家庭为单位的特性,不利于农业生产的规模化作业,从而影响了农业产出的增加与效率的提高。对于愿意放弃土地的农民,国家要为他们建立相应的社会保障,使他们能够老有所养,改变目前农村居民以土地和子女作为保障的现状,免除他们的后顾之忧。此举可以同时起到控制农村人口增长过快趋势的作用,从长远的角度看,有利于减少农村劳动力,加快二元结构转化的进程。对于尚未转移出去的农村劳动力,由于其受教育程度低,面临着无法适应非农业生产所需的技术要求,所以,在短期内,他们只能从事传统的农业生产。从长期看,政府应加大对农村义务教育和职业教育的投资,不断提高劳动力的技术水平,使其能够具备既适应非农产业生产所需的技术要求,又能够不断改善农业生产,推动农业生产从传统阶段向现代阶段过渡,最终实现农村劳动力充分就业的终极目标。