公共政策制定是政府治理公共事务最主要的途径。为了实现政策的合法性与合理性,就必须要从政策制定初始环节——政策问题的确定入手。现实社会的问题层出不穷、比比皆是,并不是所有问题都会进入政策制定者的视野,更不是政策制定者一注意这些问题就能制定相应的政策或法律予以解决。那些没有进入政策系统的问题,并不意味着它们从此退出了历史舞台。进入不了具体政策制定环节,并非表示现实生活中相关问题已经解决或不存在了。在政治系统,尤其是各个政府层面,它依然存在,并以自己独有的外界看不到的方式、渠道发挥作用。尽管从事政策科学研究的学者从多角度对之进行了大量探讨,但还不能找到一个恰当的概念来表述或揭示它,从而影响了研究的深入。本文所讨论的公共政策制定中的非决策现象,对于解决政策研究领域相关问题有所裨益。本文在对当代西方有关非决策理论和社会实践的阐述进行研究和剖析的基础上,肯定了非决策问题的真实性,并指出其消极影响。同时认为,把这一学术范畴引入中国,也有利于反思和改进中国公共决策体制。本文分成五个部分:第一部分为理论背景,是对非决策产生的时代背景和理论依据做简要描述,展示理论的最初来源;第二部分对非决策理论进行较为详细的介绍,主要以西方学者对非决策所进行的研究和探索为起始,介绍西方学者眼中的非决策。在此,笔者基于自身对非决策理论的理解,尝试着对其概念和分类进行了独创性地阐述;第三部分主要从制度、政策制定者、政策参与者以及社会现实等四个方面论述了非决策产生的机理;第四部分是介绍非决策特殊的作用方式及其对政策制定相关制度、政策过程和政治过程的消极影响;第五部分通过对非决策理论的探讨和阐述,提出发现、识别和解决非决策问题对中国的启示。