环境问题的本质是人类不合理的活动及其影响造成环境的负荷过大，超过了环境承载力的极限而出现的后果。从最初的环境污染，到对环境的末端治理，再到源头预防、全过程控制，环境保护的手段和方法呈现出了不同的时代特征。然而，由于现行主要的环境治理模式及其制度都存在一些问题和局限性，使其不能够完全符合可持续发展的要求。 循环型社会是人类战胜环境危机的必然选择，也是我国未来社会发展的必然趋势。它要求从生态的高度来看待环境，以环境承载力为考虑前提，运用生态学的规律指导人类社会的各项活动，追求人与自然的和谐统一。循环型社会的环境特点，需要运用国民经济发展规划的手段来实现环境保护，即由国家进行统一地规划生产、消费、处理废弃物等一系列的活动。因此，为推进循环型社会的建立，我国需要制定符合循环型社会需要的、体现环境保护要求的国民经济发展规划。 作为宏观层面上最为重要的规划，国民经济发展规划是国家追求未来发展的最优化安排，是循环型社会得以实现的制度保障。 它对环境保护具有特殊的重要意义，是环境源头治理的最前端预防，是宏观上的环境与发展的综合决策机制，可以从根本上避免或减少环境污染和破坏。一份良好的规划可以给环境带来福音，反之则会引起对环境的破坏。 在一定程度上规划可以决定是否生产、生产什么和生产多少的问题，由此可以引起是否产生、产生什么和产生多少的环境污染问题；对规划不仅可以做是否有利于环境保护的评价，也可以做是否保护了环境这样的评价。 因此国民经济发展规划本身就是一份关于环境保护的国家总体规划。国家必须重视国民经济发展规划的环境保护功能，正确处理国民经济发展规划和环境保护的关系。 分析我国历年规划以及相关的环境法治实践发现，虽然环境保护逐步受到重视，在规划中经历了从无到有，从简单涉及到详细规定的变化过程，但在“十一五”规划之前的国民经济发展规划中，环境保护总是让位于经济和社会的发展，没有得到应有的重视。以科学发展观为指导的“十一五”规划，坚持了人与自然和谐发展的理念，至少局部地出现了以环境决定发展的规划内容，环境保护受到前所未有的对待和重视，具有历史性的进步。 随着我国对环境问题认识的不断深入，充分考虑环境承载力的影响对国民经济和社会发展的各项活动进行科学规划显得日益重要。这是实现人与自然和谐发展的必然要求，也是落实科学发展观的内在需要。 要落实科学发展观，实现可持续发展，就必须正确处理人与自然的关系，正确处理发展与环境的矛盾，在尊重生态规律的前提下，充分考虑环境承载力的影响，合理统筹安排国民经济和社会的各项活动，实现经济、社会和环境资源的协调发展。 理性的规划设计和选择，对于加强环境保护，促进环境保护法的完善，尤其是推进环境规划法的建设起着不可忽视的作用。 作为规划实施效果的一部分，环境法治实践的成效取决于规划的实际执行力。如何保证规划的规范作用得以发挥，法律是最有强制约束力的制度和规范。 为了维护规划的严肃性，保证规划的认真制定和实施，从立法的角度，制定一部专门针对国民经济发展规划的法律，建立健全包括国民经济发展规划的法律效力、主体责任、程序以及实施机制等各方面的法律制度，确保国民经济发展规划的约束力得以充分发挥；从法律实施的角度，加强规划中的公众参与机制是提供规划的法律约束力的有效方法。 环境保护和可持续发展的根本动力在于环境保护的全民参与。健全公众参与机制，加强公众参与热情，提高公众环境意识，是目前国家在制定国民经济发展规划时亟待解决的问题之一。