公用事业可以分为公共用物和公用服务。由于公用事业具有自然垄断的经济属性，公用事业公有制是政府对自然垄断行业的一种管制形式。在给付行政领域，政府在公用事业领域的相关活动是围绕公用事业的所有权国有化——公有制展开的，其核心是公用事业的收费权。公用事业公有制经历了两个阶段：政府垄断和公私合作。前者以公营组织为载体，后者以私营组织为载体。政府垄断下，政府通过组织公法化保障公用事业公益性。当公营组织以公法利用方式提供服务时，所收取的为税和规费，适用于公共用物；当公营组织以私法利用方式提供服务时，所收取的为价金，适用于公用服务。民营化下，私有化使私营组织取得公用事业所有权，而公私合作使公用事业公有制得以延续。当私营组织以公法利用方式提供服务时，所收取的为规费；当私营组织以私法利用方式提供服务时，所收取的为价金。也就是说，收费权有两种属性：规费征收权和价金收取权。规费征收权依授权而取得，属于公权力；价金收取权依特许而取得，属于私权力。在公私合作下，政府、私营组织、利用人三方形成两级法律关系。私营组织的收费权属于复合权，有政府完全责任、政府主责的共同责任、私营组织主责的共同责任、私营组织完全责任四种形态，可以归入四个象限。前两者属于私营组织的公权力，后两者为私营组织的私权力。在政府完全责任象限下，私营组织的公权力表现为财政资金支配权，而收费权属于国家，与利用人不发生法律关系。在政府主责的共同责任象限下，私营组织经授权取得规费征收权，并与利用人形成行政法律关系。在私营组织主责的共同责任、私营组织完全责任象限中，私营组织经特许取得私权力，均与利用人形成民事法律关系。但在私营组织主责的共同责任象限，私营组织被赋予公法属性的强制权。对于私营组织的收费权，政府应遵循“物有所值原则”保障其公益性。公私合作契约包括内部效力契约和外部效力契约。其中外部效力契约并非独立的行为，而是授权行为与特许行为的载体。政府与私营组织基于该类契约形成的并非民事关系，而是行政法律关系。公私合作契约形成的纠纷应当适用行政诉讼救济。