土地储备制度的创新，实际上就是要在我国实行的土地的社会主义公有制，也即全民所有制和劳动群众集体所有制的大框架下，重构游戏规则，按照市场经济的原则和我国的实际，作出新的土地制度安排，以新的激励结构和运行规则，推动经济的发展和社会的进步，因此，土地制度的创新过程，实际上也是一种土地制度的变迁。 土地储备制度产生与发展的直接动因，固然在于我国长期以来所实行的土地供应制度已不适应市场经济条件下土地市场发展的新形势，国家及各地政府为了缓解各类用地在城市化快速推进过程中的压力，抑制地价过快上涨，促进城市产业结构调整，优化土地利用结构，提高土地利用率并为政府社会福利制度的推行提供用地。然而，从法律的角度视之，土地储备制度的创新过程实质上也是土地制度趋于法治化、规范化的过程。因此，土地储备制度的既是我国土地制度的重大变革，又是法律界面临的重大法律课题。 本文在回顾和检讨我国建立和发展土地储备制度的实践的基础上，力图挖掘土地储备制度所蕴涵的法律机理，并针对我国推行土地储备制度的实践中所存在的问题，探究如何通过法律的力量，为土地储备制度提供依据和法律支撑。本文共分为四大部分： 第一部分——土地储备制度概况 以土地储备制度的缘起为起点，概述了20世纪90年代以来土地储备制度产生和发展的大致历程，在此基础上阐明了土地储备制度的内容，总结了土地储备制度的法律特征，并从实证的角度实事求是地分析了土地储备制度的积极效应。 第二部分——土地储备制度的法律机理 主要探究了土地储备制度产生和发展的法律动因及其作为一种土地制度创新与依法治国方略、社会利益本位理念的牵连。该部分首先阐析了催生土地储备法律规范的三大因素：土地资源的稀缺性与人类日益增长的经济需求的矛盾、国家对土地资源的宏观调控、土地价值的可估算性及市场主体的逐利性，进而指出土地储备制度目前无法可依的现状与依法治国方略的本质要求格格不入，法律通过对土地储备制度所涉及的各种社会关系的规定，可以使政府、土地储备机构、被收购土地的原权利人在土地收购储备领域中的权利、义务和责任明确化，从而为各方主体提供了一个明确的行为模式标准和合理的预期，并减少和避免各地政策的随意性和矛盾性。最后，笔者指出，土地储备制度设立的主要目的应当是为了使社会利益最大化，而不是为了使政府的收益最大化，这要求我们在土地储备制度的法律建构与政策执行上应充分重视原土地权利人的利益保护，充分重视收购储备计划与社会发展规划的协调，充分重视土地供应与房地产市场尤其是房地产价格的有效调控，充分重视土地储备资金的运营与监督，充分重视土地市场与社会、环境、资源的可持续发展之间的契合与协调。 第三部分一一土地储备制度的法律课题集中展示了土地储备制度所面临且圣待解决的五大法律问题。即:其一，土地储备制度存在严重的法律缺失与政策缺陷，致使其运行游离于法制轨道之外;其二，实行土地储备制度的地区，房地产价格普遍上涨，一般民众的住房购买力受到削弱，而地方政府则坐享高额土地出让金;其三，土地收购储备主体定位模糊，职权不明晰，土地收购储备的客体范围没得到明确界定，实践操作混乱;其四，土地储备收购辛}偿缺乏明确的标准与原则，被收购土地的权利人利益未得到充分体现;其五，土地储备制度资金筹措、运转、监管缺乏法律保障，市场风险、道德风险问题显而易见。 第四部分一一土地储备制度及相关法律制度的构建基于上一部分提出的法律问题，力图构筑农村税费改革的法律框架并提出相应对策。作者认为，合法运作、资源优化配置、可持续发展、土地使用权竞争性出让与社会效益优先应奉为土地储备制度的基本法律原则。在法律制度构建及对策上，首先应加强立法，尽快制订《土地收购储备管理法》，建立委托代理制度并明确土地储备机构的性质与定位，赋予政府土地优先购买权，明确土地收购储备行为的经济法律属性，确定土地储备制度的客体范围，重置土地供应的相关程序尤其是公示程序，规定土地收购刹偿的内涵、标准、原则与办法，创新土地储备融资方式，建立土地基金，开辟新的筹资渠道，引进项目融资机制，从立法上强化经营风险管理;其次，加紧制定《物权法》、《民法典》与《宏观调控法》，进一步制定和完善与《土地管理法》相配套的各种单行法律;再次，对与土地制度有关的现行法律法规进行梳理，注重土地储备专门法律法规与规划法的契合，健全社会保障法律制度，将土地储备制度创新与农村社会保障制度创新、土地改革、农村税费改革、精简县级机构、减少乡村级管理人员、加强村民自治等相结合，配套进行，同时，建立土地储备的法律责任制度，以保障土地储备制度在法制的道路上顺利运行。