“行政”是有生命之物，其内涵必会随着社会政治制度、经济基础、文化传统等因素的变迁而演变。法律的本质即是事物间的联系，而行政法的意义则在于发掘和反映不同时代行政的特质，规律及发展方向，从而保障“行政”这一事物朝着良好的方向进行。从西方行政法的发展来看，随着行政国的到来以及福利国家的兴起，行政法关注的重心亦由从传统的秩序行政偏向了服务行政领域。以“三权分立为基础，行政即是法律的执行为核心”建构的行政法传统模式明显已不适合这一发展趋势，对其进行改造的路径无外乎两种：颠覆或扬弃，即造就了行政法研究的“规范主义”与“功能主义”两大阵营。规范主义根植于行政法的控制功能，力行“个人主义、社会契约、国家主权”构建的政治理论和经典法治思想，企图从权力的外生变量着手来进一步加强对行政，尤其是行政自由裁量权的控制。功能主义则转换态度和视角，让行政法逃脱于神话般的理论建构而回到实证的行政本身。企图通过尊重和引导行政权力来发挥其积极功能，实现行政目标。与西方有限政府的起点不同，中国式行政管理一直处于国家权力的核心位置，其本身就担负着社会管理、经济社会发展的多重职责。然而殊途同归的是，服务理念的引入和积极行政的兴起使得现代公共行政领域扩大化，现代政府都期望实行善的治理。置身于世界公共行政发展的潮流中，中国传统式集权主义模式已不适应现代公共行政从秩序向服务的转身，力行单边统治的层级式管理体制已无法满足现代行政有效性要求。现代行政的有效性要求公共事务的执行和公共服务的提供高效进行，并力求得到行政相对人的认同和回应。因此，需要一套全新的公共治理模式来实现这一行政目标：即需要打破金字塔型的权力结构，通过政府他治与社会自治的结合来合理分配社会资源，提高公共服务的质量。需要公私协力来改变行政方式，通过引入竞争激励机制来提高行政效率；需要构建公众参与的平台，使相对人的意志反映和整合到公共事务的执行中，以此回应现代行政的实质要求。面对这一社会共同治理的现实，行政法应淡化其基于政治的控制功能进而专注治理的事务性技术，其关注的重点亦应从控制走向规范和引导。合意理念的引入则是行政法从功能主义视角出发对当代公共行政所作的回应，以此来统领公共治理模式的全局性发展和运转，并将这一政府组织与非政府组织合作、公共行政主体与行政相对人协商的运作模式纳入法治化的运行轨道，从而促进现代行政目标的实现。