行政改革的核心问题是行政管理边界的重新确定。行政权力有两条重要边界:内边界和外边界。行政权力内部分配的基本框架,就是通过垂直边界和水平边界表现出来,行政权力的外边界在实践中则表现为政府与政府部门外部的边界,具体的说是政府与市场、社会之间的边界。从行政生态学角度看,政府行政边界与其生态环境之间的平衡是相对的动态平衡,由于政府系统与外部权力生态环境之间不断进行着“输入—反应—输出—反馈—再输入—……”的交互作用:政府行政边界的变迁始终处于与外部行政生态环境“不协调—变革—协调—不协调……”的波浪式博弈的状态之中;政府系统与整个社会生态系统间常显现“不平衡—平衡—不平衡——……”的动态关系格局。每一次从不平衡到平衡、从不协调到协调的调整都是行政生态系统自身应激的表现。行政体制改革就是政府系统为适应不断变化着的社会环境而进行的行政边界周期性调整。可见,行政改革的关键是如何使行政边界扩大或缩小,使政府系统始终与行政生态环境保持良性的互动。回顾建国以来历次改革,可以发现改革基本上是在政府机构系统内部进行的自我调整,其调整重点基本上是以调整经济管理和社会管理为重心的,政府机构部门组成的变化一直处于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈而从1998年机构改革开始而从第五次改革开始,“转变职能”开始走上中国行政改革的历史舞台这标志着一个新的开端。笔者以为这是在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”多次试错之后。寻找新的突破口的必然选择。调整行政管理的外边界一般趋向于行政管理的收缩。当市民社会和企业的组织成本低于政府的行政管理的成本时,行政的边界必然向内收缩。当行政权力退出之后,市民社会和市场有能力接管了,我国行政机构就可以跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。通过对80年代以来西方政府双边界同时改革的借鉴与比较,得出结论行政的外边界的调整对于成功行政改革是至关重要的。