如果说在计划经济时代,城市规划的编制主要解决的是一个技术问题,那么在今天,随着市场经济秩序的建立以及政治民主化进程的推进,城市规划编制的重心已经逐渐转向平衡和协调社会多元化利益主体的利益诉求上来。而与此趋势不相适应的封闭的城市规划编制程序却依然存在,并成为许多城市规划问题的源头。尽管目前我国各地在城市规划编制过程中存在一定程度的公众参与,但多为事后、被动的参与,即使是事前的主动参与,也仍处于起步阶段,应该说无论从立法、制度构建、机构组织,还是从参与程序的具体实施效果上来看,都存在着很大的缺陷和不足。要找到一条有效实现公众参与的途径,以提高城市规划编制的科学性和民主性,就有必要对我国城市规划编制过程中公众参与的理论和制度建设等问题进行探索和分析。笔者在本论文的研究中主要采取了比较分析法、文献研究法和实证调查分析法,研究基础主要是有关城市规划编制公众参与的各种理论和学说,以及相关实践案例的总结与分析。比较分析法的运用集中体现在笔者对公众参与的立法现状、参与主体的制度设计、组织化过程以及公众参与城市规划编制的非正式程序、公听会程序的研究中;此外,笔者以当前国内各地方的城市规划法律规范性文件为线索,运用法学传统的文献研究方法,对90年代以来我国城市规划编制公众参与制度变迁进行梳理,归纳出制度设计的相应症结及困境所在,应完善的问题及初步的思考;实证调查也即案例研究的方法,本文主要在第二章关于地方的有益探索以及第四章非正式参与程序部分采用此方法,通过分析案例为规范和完善城市规划编制公众参与提供实证支持。论文分引言、正文和结语三个部分。正文分五章,主要内容如下:第一章,公众参与城市规划编制的必要性分析。城市规划在本质上属于行政规划的范畴,并体现为一种公众决策。在利益主体日益多元化的今天,城市规划编制决策的合法性,在很大程度上需要通过公众参与来实现。作为有效的利益平衡和协调机制,公众参与程序在确保城市规划编制决策科学性和民主性上表现出极大的制度价值。第二章,公众参与城市规划编制的现状。我国行政程序法典的缺失导致公众参与城市规划编制缺乏根本的法律保障,另一方面中央级别的城市规划法律法规对参与程序的规定具有很大程度的任意性,程序设计均较原则和抽象,缺乏可操作性。地方在公众参与城市规划编制上反而进行了更多的制度和实践创新,例如公示制度、说明理由制度的完善等,值得借鉴。应该说,推进行政程序的法典化,规定适用于行政规划这一行为模块的统一的参与程序,同时,致力于实现城市规划法律中规划编制公众参与程序的具体化和规范化,增强程序的可操作性,是健全参与机制、实现参与有效性的前提和保障。第三章,参与城市规划编制的公众的范围。公众参与规划编制的立场和动机在于维护自身利益,区别于专家提供技术理性支持的参与基础,从而专家应被排除在公众范围之外。参与城市规划编制的公众应包括城市房地产开发企业、建设企业、资本企业等利益团体,历史文化保护组织、环境保护组织等社会团体,以及受规划影响的全体城市居民。在社团制度极不发达的社会条件下,公众应有机会亲自参与城市规划编制,以确保参与主体的广泛性。但长远来说,利益的组织化问题仍是关键,尤其是类似城市居民、城市低收入者等弱势群体的组织化,是构建平衡的利益参与结构的根本途径。第四章,公众参与城市规划编制的非正式程序。座谈会、开放式听取意见、通过报纸、广播、电视、网络等媒体陈述意见的非正式的参与方式目前在城市规划编制公众参与实践中应用相当广泛。对于非正式的参与方式而言,健全的程序规则同样不可或缺,信息的公开以及意见回应机制是关键。在听取公众意见之前,必须将编制城市规划涉及的相关信息通过展览、媒体、网络等方式予以公示,确保公众的知情权和参与的效果。听取公众意见之后,则应对公众意见及时有效地予以回应,书面说明采纳及不采纳意见的理由,这是确保公众参与积极性、实现再参与的前提。第五章,公众参与城市规划编制的公听会程序。当前我国立法在城市规划编制公众参与中多规定的是听证会程序,实际上,这种“听证会”与正式听证在程序规则和制度功能上有很大区别,而更类似于韩国等国家所规定的公听会程序,应予正名。同时公听会在具体程序上应包括公告、参与主体、主持人选任、意见回应机制等内容,各项程序规则应尽量予细化,以增强公听会制度的可操作性。