春秋时期管仲就曾说过：“地者，政之本也”。在我国，土地问题一直是关系国计民生的大事，也对社会政治存在着深刻的影响。20世纪50年代初期，全国大规模的土地改革结束了“占农民总数10％的地主、富农拥有全国80％土地”的状况，千百万农民拥有了属于自己的土地，对建设社会主义新中国充满了极大的热情和期盼。1956年完成的社会主义改造，建立了土地公有制和农村合作社，以后的20世纪60年代，在自然灾害等各种因素的影响下，发生了让国人世代难忘的大饥荒。1978年以后的土地制度改革，农村实行了土地承包责任制，极大地激发了农民的生产热情，在短短的几年时间内，便解决了我国绝大多数人的温饱问题。历史已经深刻地表明，土地制度和土地政策对社会经济发展具有十分重要的影响。 21世纪的今天，当我们重新审视脚下的这片土地时，会吃惊地发现：伴随着经济的发展，工业化、城市化水平的提高，耕地资源正在以惊人的速度减少，据国土资源部的最新调查显示：全国耕地面积由1996年的19.51亿亩，减少为2004年的18.37亿亩，7年的时间，耕地净减少了1.14亿亩。伴随着耕地资源急剧减少的另一个“副产品”——失地农民，据学者们估计，至少有3400万农民因征地失去或者减少了土地，而以现在的经济发展速度，2000年～2030年的30年间，占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万人。于建嵘(2005)的一份调研报告指出：因农村土地征用和占用而引起的农村土地纠纷已经取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题，迫切需要引起我们的强烈关注。 现实情况表明，当前关于土地问题存在两个焦点：一是滥占滥用耕地，导致耕地资源锐减，直接影响到了粮食安全和国家的长治久安；二是因强制征用、占用耕地而产生的失地农民，他们就业无门、保障无份，给社会的稳定和经济的可持续发展埋下了隐患。因此，选择土地问题作为研究对象，具有很强的现实意义。 在经过了一段时间的思考和资料整理以后，作者发现在我国20世纪80年代乃至20世纪90年代中期以前，关于土地问题的研究大多集中在农村土地问题上，而现实的两大焦点问题又几乎集中发生在20世纪90年代后期甚至以后，这个时间恰好是我国新修改的《土地管理法》开始施行，并实施了土地用途管制制度来加强对土地利用的管理。那么，作者想到的是，这两大焦点问题的发生与土地用途管制制度是否存在联系?至今，土地用途管制制度已经运行将近7年了，它的运行效果究竟如何呢? 本文正是基于这样的现实背景和思维逻辑，对土地用途管制制度进行了比较系统的研究。研究框架如下： 第一章是导论部分，集中说明了论文的研究背景与意义、研究思路与框架、主要研究方法、研究的主要创新与不足以及以后的研究方向。 第二章意图说明究竟什么是土地。运用规范分析的方法，对土地、土地资源、土地利用、土地用途等基本概念进行阐释，勾勒出了分析土地用途管制制度的基础平台。 第三章综述了管制的理论溯源与研究进展。要研究土地用途管制，那么首先应该搞清楚什么是管制?基于这样的逻辑，本章综述了关于管制的研究成果，论述了管制的含义、管制的内容、关于管制的一些理论等内容。 第四章是土地用途管制的理论基础部分，意图说明为什么需要对土地实施用途管制。本章首先是关于对土地实施用途管制的一般性理论分析，论文以土地利用的外部性冲突为逻辑起点，首先从严格的假定出发，分析理想状态下的土地利用的私人决策和社会决策，指出在理性状态下不需要实施土地用途管制；然后放松假定，证明私人决策和社会决策的不一致性要求政府对土地的农业和非农业用途实施用途管制；接着指出农地保护政策有效的两个条件。其次，本章从人地关系的角度，分析了我国的人地关系基本状况并指出，人地关系越来越紧张的趋势给我国的粮食安全带来了压力，而保护耕地是保证粮食安全的基本途径，因此我国必须实行土地用途管制 第五章是关于日本和美国土地用途管制的经验借鉴。既然世界上大多数国家都实施了土地用途管制制度，那么对国外的经验借鉴显然是必不可少的。日本的人地关系较紧张，他们逐步建立了以完善的法律体系为保障，以规划管制为核心的土地管理制度，从我国的现实情况来看，日本的管制制度对我国有较大的借鉴意义。美国的人地关系状况相对宽松，他们建立了以联邦政府下各州为管制主体的规划管制制度，在管制中使用的分区管制、城市发展边界控制(UGB)、基本农田管制等方法对我国有一定借鉴意义。 第六章具体分析了我国的土地用途管制制度。本章运用规范分析与实证分析相结合的方法，把我国是怎么管制的与管制的效果究竟如何二者结合起来分析。论文建立了一个动态模型，并运用该模型分析了我国土地用途管制制度的运行效果。分析表明：1995以后基本农田保护政策、土地用途管制制度和新《土地管理法》的相继实施使耕地面积少减少了167.61万公顷；加上政策的滞后效应，该期间耕地面积总共少减少了1087.01万公顷，相当于1995年耕地总面积的8.36％。但是，2000年以来实施的退耕还林还草政策，很大程度上不仅抵消了耕地保护政策的效果，而且还促使了耕地的加速减少。 论文进一步指出，耕地保护政策从实施到充分发挥政策效果，其间存在明显的滞后效应，因此长期影响要远远大于短期影响。这说明耕地保护及其所产生的效应是一个长期的动态过程，保护耕地任何时候都不能放松。在此基础上，论文全面地分析了耕地占补平衡制度、土地利用总体规划制度、土地征用制度的运行效果，构建了一个双重垄断模型来分析政府的圈地行为，分析表明，现行的制度设计既容易滋生“土地腐败”，又容易扩张政府的圈地冲动。本章得出的结论是，土地用途管制制度对于控制耕地的减少起到了积极作用，但制度设计上存在较大的漏洞和缺陷，需要完善。 第七章提出了创新和完善我国土地用途管制制度的思路。论文首先指出，集体所有权虚置的制度缺陷导致了管制权力的部门化、地方化和个人化。论文运用制度创新理论分析并指出，农村集体土地私有化不是现实的选择，完善集体土地所有权的思路主要包括两个方面的内容：一是是完善土地承包经营制度，实现土地承包关系的长期稳定；二是完善农村土地使用权流转制度。其次，论文提出了完善土地用途管制制度的基本思路。 论文主要有以下三个方面的创新：1、研究框架与结构创新论文运用新古典经济学、制度经济学、管制经济学等相关理论，建立了一个思考土地用途管制制度的理论框架，并采用理论与实践相结合的方式，对我国的土地用途管制制度提供了一个理论上和逻辑上一致的解释，进而考察了我国土地用途管制制度的运行效果。最后，提出了一个完善土地用途管制制度的思路。 2、理论分析创新论文在已有研究成果(钱忠好，2003)的基础上，构建了一个分析土地用途管制制度的理论框架。该分析框架以土地利用的外部性冲突为逻辑起点，首先从严格的假定出发，分析理想状态下土地利用的私人决策和社会决策，指出在理想状态下不需要实施土地用途管制；然后证明存在外部性的条件下，私人决策和社会决策的不一致性要求政府对土地的农业和非农业用途实施用途管制；最后指出了政策有效的两个条件。 3、研究方法创新论文在已有研究成果(翟文侠、黄贤金，2003)的基础上，构建了一个评价我国耕地保护政策运行效果的动态模型。论文运用该模型分析了我国耕地保护政策的运行效果，分析表明：1995以后基本农田保护政策、土地用途管制制度和新《土地管理法》的相继实施使耕地面积少减少了167.61万公顷；加上政策的滞后效应，该期间耕地面积总共少减少了1087.01万公顷，相当于1995年耕地总面积的8.36％。但是，2000年以来实施的退耕还林还草政策，很大程度上不仅抵消了耕地保护政策的效果，而且还促使了耕地的加速减少。 论文进一步指出，耕地保护政策从实施到充分发挥政策效果，其间存在明显的滞后效应，因此长期影响要远远大于短期影响。这说明耕地保护及其所产生的效应是一个长期的动态过程，保护耕地任何时候都不能放松。 尽管取得了以上几个方面的研究创新，但是由于学识、时间、资料等原因的限制，研究中还有许多不足，需要在今后的进一步深入研究中加以完善。 1、对土地用途管制制度与其它土地管理制度的有机结合不足虽然土地用途管制制度只是土地制度体系中的一个子制度，但由于任何一个制度都不可能孤立地存在，因而在分析问题的时候经常感觉到难以准确地把土地用途管制制度与土地所有制度、土地征用制度、土地收益与分配制度等有机结合，这要求作者在以后的研究中弥补这方面的不足。 2、对土地问题本身复杂性的把握不足土地问题与国家的粮食安全问题、生态环境问题、经济增长方式问题、“三农”问题、贫富差距问题等等密切相关，要把这些问题的因果关系、来龙去脉搞清楚，作者显然功力不够、力所不逮。这要求作者在以后的工作和学习中更勤奋地拓展理论知识，更深入地思考我国现实的经济问题。 3、以后的研究方向纵观世界各国，几乎没有哪个国家的土地是全部私有的，土地本身体现了公共资源的特性。同时，源于土地利用过程中的粮食安全、生态环境具有公共产品的特性，因此，作者认为从公共产品的视角来研究土地用途管制问题是有意义的，这也是作者下一阶段研究的突破方向。