官僚制具有两个相互关联的含义：一则是指政府组织具体结构形式的官僚制组织；另一则是与国家的社会管理活动相联系的官僚制行政模式。本文从公共行政学的角度，概括了西方官僚制行政模式的兴起及其演变，探讨了官僚制行政模式在西方取得的成就，分析了社会发展变化后官僚制面临的困境，重点对新公共管理运动与官僚制行政模式的关系进行了研究，并对中国公共行政改革问题提出了自己的见解。 本文认为：官僚制行政模式首先是对社会政治经济生活环境的反映。从社会有序化的角度上来说，无论是亚当·斯密的“小政府”还是韦伯的官僚制行政，都是国家和社会理性化的逻辑结果。也正是这种理性化的要求，适应并推动着资本主义的发展，使西方各国相继进入了行政集权的官僚制行政模式时代。其次，官僚制作为一种组织的具体结构形式，因其特有的组织形式技术特征，有效地履行了政府职能。再者，在政府组织对社会公共事务管理上，政府组织通过垄断社会公共事务管理实现了自身的迅速膨胀。最后，官僚制政府模式以运用公共权力服务社会公共利益来实现其行政价值。综合这四个方面可以看出：西方的官僚制行政模式，适应了工业社会发展到垄断资本主义阶段的社会需要，主要采取马克斯·韦伯的科层官僚组织为政府组织形式，政府官僚组织通过自身组织活动垄断社会公共事务，并以政府组织活动的效率作为行政价值的判断标准和尺度。 在西方社会工业化和国家现代化进程中，官僚制行政模式适应了工业发展过程中社会对公共行政技术层面精确性、稳定性、纪律性和可靠性的要求。然而，社会的发展同时也不断体现着人类文明的进步，在这种进步中，社会秩序悄然提高了对国家理性的要求和标准。西方传统官僚行政模式在转变了的社会历史条件下，日益暴露出其公共行政中管理技术和手段的种种困境。为了应对社会发展对政府公共行政的要求，从20世纪80年代起，西方各国纷纷兴起了以新公共管理为名的政府改革运动。新公共管理运动实质上是西方各国政府为适应社会发展，从政府官僚组织的具体形态，政府组织规模与社会事务管理的对应关系，以及行政价值观念的转变等方面，对传统官僚行政模式加以修补和发展的政府改革。 本文不同意学界把新公共管理与官僚制对立起来的观点，认为休斯所说的新公共管理“表示了明确脱离古典官僚制的意图”不确。无论从学理上的分析还是事实上的实证，都反映出新公共管理运动只是一场从管理技术层面对官僚制组织及其具体行政方式上进行的技术改良，而非对官僚制行政模式的完全替代。这场改良不仅没有彻底的改变官僚制行政模式，反而通过技术层面的变革强化了官僚制社会层面上优势。对这一问题进行深入研究，牵涉我国行政改革的指导方针和路径选择，具有较为重大的意义。 我国正处于社会转型时期，同时又需应对人类知识经济时代和全球化的挑战。在这样的时代背景下，旁观西方新公共管理运动，应认真研究中国公共行政问题、建设中国公共行政。中国有着悠久的官僚制传统。然而，中国传统的官僚制完全不同于韦伯提出的以法理为基础的理性化官僚制，而是在传统权威支配下的世袭官僚制。中国迄今的政府组织虽然具备了官僚模式的外观形态，却没有形成官僚模式的内在机制;已经产生了韦伯式官僚模式的弊端，却没有得到韦伯式官僚模式的成效。中国的现实状况决定了中国公共行政改革不能简单采用西方新公共管理所采用的管理技术改良，而应当从公共行政的社会方面着手。中国的国情就在于国家与，社会的高度同一，通过“单位”式组织结构所反映出来的集权性质。这种集权有碍于官僚制在社会层面上实现消除特权和非人格化的历史使命。在社会转型期，中国的公共行政建设依然要强调对政府官僚制行政模式的建设，即法治化。法治就是现代国家中平衡国家与社会的一种制度保障。中国的公共行政建设首先应着眼于完善官僚模式，建立法治国家。我国的政府是从计划体制走过来的，缺乏政府组织要受法律约束的概念，用法律约束政府组织，应该成为改革中国行政模式的重点。