2015年实施的新的行政诉讼法,通过第75条增设了确认无效判决条款,这使得我国的无效行政行为司法审查制度得以正式确立。然而,作为一项新的制度,如何在规范上进行理解,如何在司法实践中加以运用,还存在很多的疑问有待解答。对此,必须从两个层面加以展开,一个是制度的理论证成,一个是制度的具体实施,二者虽属不同的研究面向,但最终都需要回到行政诉讼法的文本之中加以理解,如此才能建立起科学合理的适合我国的无效行政行为的司法审查制度。就理论层面而言,需要处理好无效行政行为与公定力、无效行政行为与公民抵抗权,以及确认无效判决与撤销判决三组关系。就公定力理论而言,无效行政行为是不具有公定力的,即使公定力已从实体性向程序性发生转向,情况依然如此,确认无效判决只是对行政行为无效的一种事实上的宣示,不是对行为效力的决定。对于行政行为无效的理解,除了可以借鉴民法上的无效理论外,还可以从司法判决的效力理论角度加以解读;就抵抗权而论,公民对于无效行政行为有权进行抵抗,这一点应当得到承认,其行使上的风险不应当成为否定无效行政行为的因素,二者之间也并非绝对的对应关系,确认无效判决的最大功能,就在于为公民抵抗权行使的风险提供化解的手段;至于诉讼法地位,相对于撤销判决,确认无效判决具有高度的独立性,日本那种将确认无效诉讼作为撤销判诉讼的补充的做法,只是法政策上的特色考量,不具有普遍意义,不应当成为限制我国确认无效判决条款适用的障碍。然而,以上的理论解读还远远不够。法律的生命在于实施,作为一项新制度,确认无效判决能否发挥其应有的诉讼功能,重点也在于实施,对此,需要围绕其在司法上的适用加以研究。首先是无效行政行为司法审查的诉讼技术问题。目前,诉讼技术问题主要集中在以下四个方面:第一,确认无效诉讼的起诉期限问题。就规范而言,确认无效诉讼存在着起诉期限上法律漏洞,对此,最高人民法院分别采取了适用以及不适用起诉期限条款的漏洞填补方式,此外,还创设了“适当期限”的标准,无论如何,从无效行政行为理论来讲,确认无效诉讼不应当存在起诉期限的限制;第二,确认无效诉讼的“诉的利益”问题。在“诉的利益”方面,由于确认无效诉讼的目的只是一种单纯的事实宣告,不涉及权利内容,因此与撤销诉讼、课予义务诉讼等差别甚大,这种差异主要体现在“诉的利益”的内容和时间性上,内容上,确认无效诉讼的“确认利益”只要符合“正当利益”即可,不要做过多的限制,但需要限制在法律保护或应当保护的范围之内,而就时间性而言,则需要“确认利益”存在“即时性”,即法院的判决在时间要素上依然能够即时救济原告权利,否则便不存在时间上的必要性;第三,确认无效诉讼的举证责任分配。与其他诉讼一样,确认无效诉讼也需要遵循“举证责任倒置”的立法规定,差别只在于原告应承担的“初步证明责任”,而初步证明责任的差异,则依然体现在“诉的利益”方面;第四,对于确认无效诉讼和撤销诉讼之间的转换关系而言,基于行政诉讼目的和行政诉讼法的立法倾向,同样需要遵循“诉判一致”原则,确认无效判决条款的内容也是对“诉判一致”原则的体现,只是在具体转化制度上,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称“2018年行诉法解释”)规定的原告针对无效行政行为提起撤销诉讼时,法院可以直接作出确认无效判决的内容,存在突破“诉判一致”的嫌疑,而且有违程序正义。诉讼技术只是解决诉讼程序方面的问题,无效行政行为的司法审查的重点,关键在于判断什么样的行政行为属于无效。从规范内容上看,确认无效判决条款遵循的是“重大且明显违法——无效”的行政行为评价结构。虽然新的行政诉讼法拓宽了“行政行为”的外延,但这并不意味着所有的行政行为都可以适用确认无效判决,因为有些行为无法进行合法性评价或者效力性评价,这就导致,确认无效判决条款的适用存在“对应不能”和“评价不能”的排除效应,比如行政事实行为和行政不作为,就只能作合法性评价,而不能作效力性评价。对于“重大且明显违法”的无效标准,包含着违法的“重大性”和“明显性”的双重要素,“重大性”属于严重违法的本质,是行政行为无效的根本所在,而“明显性”则是为了突出严重违法判断的去专业化,降低判断的难度,为公民正确行使抵抗权提供空间。即便如此,“重大且明显违法”的判断标准依然是有限的,需要“不可能理论”的补足,以及“明显性补充要件理论”的矫正。就行政行为无效的具体情形,行政诉讼法和“2018年行诉法解释”明确列举了行政行为实施主体不具有行政主体资格、行政行为没有依据(减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据)、行政行为的内容客观上不可能实施三种,除此之外,还需要借鉴域外立法中的管辖权上的瑕疵、程序上的瑕疵、破坏公序良俗的行政行为,以及行政行为不够明确等无效情形,以为后续的司法实践提供指引。无效行政行为司法审查的终点应当是确认无效判决,然而,在司法实践中,很多情形并不是作出确认无效判决就可以了事的,这尤其体现在以下四个方面:第一,确认无效判决司法适用上的时间区隔。对于新的行政诉讼法实施前发生的无效行政行为,“2018年行诉解释”规定不予立案,从规范的位阶性以及“法不溯及既往”原则的实质内容看,这种做法存在很大的正当性缺陷;第二,行政行为应当存在部分无效的问题,这是法安定性原则的体现和要求,当然,这样认定的前提是行政行为本身具有可分性,这需要在个案中进行考量;第三,当无效行政行为成为诉讼中的先决问题时,学界和实务界普遍认为,法院有权予以直接的无效认定,但也存在两个方面的诘难,其一,剥夺了作为被告的行政机关的辩驳的权利,其二,处于理由说明部分而不属于判决主文的无效认定,其效力范围如何,也需要进行详细地论证;第四,由于确认无效判决只是一种事实上的宣示,因此,它对原告的权利救济存在不彻底性,需要法院附随性地作出补救判决和赔偿判决。需要注意的是,补救判决和赔偿判决在适用上具有先后序位上的关系。对于补救判决,法官应当主动作出,而对于赔偿判决,法官具有裁量权。除此之外,法官作出两种判决时,在内容上也应当尽可能地使其明确,以实现对原告权利维护的实效性。