本文写作的目的在于从财政体制变革的角度出发,考察改革开放以来我国中央与地方政府关系的变迁。文章首先对中央与地方关系的基本概念进行了说明,从西方发源、马克思经典理论和国内研究三个方面对中央与地方关系的本质进行探讨。随后,作者进入实证分析。改革开放之初,为了赋予地方更多的自主权,调动地方发展经济的积极性,我国实行了包干制的财政体制,包括“划分收支、分级包干”、“划分税收、核定收支、分级包干”和包干制三个阶段。这一时期受财政体制的影响,中央财政汲取能力下降,收入比重减少,赤字增加,宏观调控能力削弱。计划经济体制下财政均等化格局被打破,地区间差异突显。为此,中央政府对地方政府采取了一系列约束措施,包括不断变更上缴基数,不定期税收检查,截取地方财政收入等。特别是中央控制着地方官员的人事任免权,同时下派官员到地方任职,力求地方忠实执行中央意图。但由于地方利益的存在,地方政府更多的选择成为其代言人,与中央讨价还价。通过“藏富于地方”追求本地财政收入的增长,同时不断扩大预算外资金的规模。在包干制体制下,中央与地方开始了经济性分权的尝试,地方政府掌握了企业产权,经济管理职能不断扩大,通过与中央的博弈实现地方利益的最大化。地方保护主义此时开始抬头,出现了投资过热、低水平重复建设和人为分割市场的局面。1994年分税制改革,其目的在于改变包干制下中央财政的弱势局面,提升中央财政汲取能力,进而增强宏观调控能力。分税制在合理划分事权的基础上,确定中央与地方的财权边界,分设了国税与地税两套征税系统,建立了中央税收返还与转移支付制度。分税制的实行实现了中央与地方两级财政的大幅增长,规范了现有的财政关系。但同时在实践中也产生了一系列问题,包括中央与地方事权不清,职责不明确,地方政府越位,事权与财权不匹配等。中央集中了税权,占据了收入分配的主动权,地方缺乏稳定的主体税种,地方财政增长困难。面对这种局面,地方政府采取了相应的博弈政策,如降低征税的积极性,乱收费泛滥,滥用税收减免政策等。此时的预算外资金总体范围缩小,但总量不断增加,同时制度外资金膨胀,游离于财政监督之外。分税制下地方保护主义呈现出新的发展态势,如通过城市扩张增加财政收入,地方政府兴办企业的积极性下降,地方政府干涉税收管理秩序等。