目前,我国空间规划体系尚不完善,“多规”在建设用地管制中存在明显的矛盾和冲突。随着“多规合一”在全国、省、市(县)的广泛开展,“多规合一”逐渐成为共识。乡镇作为最基层一级政府,是“多规”冲突最直接的承接平台,任何空间规划和建设活动均涉及具体的利益主体,在“城市偏好”的背景下,乡镇层面“多规合一”研究明显受到忽视。因此,在城乡统筹发展和推进新型城镇化过程中,关注乡镇层面村镇建设用地“多规”冲突和控制线划定,具有较强的现实意义和理论价值。本研究依托山东省国土厅乡镇层面“多规合一”试点的研究课题《山东省乡镇国土空间整治规划编制与实施政策试点研究》,以“村镇建设用地管控困境”为研究问题,以“多规合一”为目标导向,通过两个典型乡镇的研究实践总结,建立“问题发现—理论支撑—冲突剖析—体系建构—方法探讨—实证分析”的逻辑框架。重点围绕村镇建设用地差异分析方法、建设用地控制线体系构建、控制线划定方法三大核心内容展开研究。首先,通过对目前“多规合一”的理论、方法与实践、“多规”建设用地管制内容与手段的梳理总结,明确了现有研究对“多规合一”认识的四个维度:理清界限、加强管护、简化程序、提升综合治理水平。界定了本研究的两个核心概念:多规合一和村镇建设用地。多规合一在本研究中界定为一种规划理念,同时也是一种技术手段。村镇建设用地包括城镇建设用和农村居民点建设用地两部分。其中,城镇建设用地包括镇区规划建设用地和镇域的独立城镇建设用地两部分;农村居民点建设用地包括村民宅基地或农村新型社区用地、村庄公共服务设施用地、村庄产业用地、村庄基础设施用地和村庄其他建设用地(含村庄道路)。其次,结合各地实践经验得出,乡镇层面“多规合一”应该在空间布局层面进行充分衔接,建设用地管制应由重城镇走向全域统筹,并按照管理权责明确分工、细分建设用地管制的不同方面。以博弈理论、情景规划理论、公众参与理论为理论基础,提出村镇建设用地“多规”差异分析方法,即构建叠加分析的基础底图、确定叠加分析的时间截面、确定叠加分析的空间范围、明确叠加分析的主要内容、关键节点补充比较。结合案例,将“多规”冲突的特征归纳为三个方面,即规模总量矛盾、空间结构差异、规划边界与基本农田保护底线的冲突,并总结四个方面原因,即标准差异,事权冲突,弹性缺失、主体意愿忽视。第三,提出了包括城镇建设用地增长边界、农村居民点建设用地增长边界、城镇建设用地规模控制线、农村居民点建设用地规模控制线、产业区块控制线五条线在内的“多规合一”村镇建设用地控制线体系,以“利益协调、底线优先、确保重点”为原则进一步提出“人地互定、增减协调、五上五下”的控制线划定思路。第四,在具体的划定方法方面,建立“乡镇类型识别—一般步骤总结—具体方法探讨—典型乡镇应用”的研究逻辑。其中,从规模总量、功能结构两个方面建立波士顿矩阵,形成四种冲突类型:“总量”冲突型、“结构”冲突型、“总量—结构”双冲突型和无冲突型。确定了“五步走”的控制线划定步骤:先确定村镇建设用地控制线划定的前置条件,包括生态保护红线划定、基本农田保护底线落实、目标战略整合三部分;再确定村镇建设用地的总量结构;以“先布局,后定线”的方式依次划定城镇建设用地和农村居民点建设用地增长边界、农村居民点建设用地规模控制线、城镇建设用地规模控制线和产业区块控制线;最后通过“县—乡镇—村庄”三个层次的规划协调与综合反馈,核定控制线边界。最后,分别以两个典型乡镇实证分析了“总量—结构”双冲突型、“结构”冲突型的村镇建设用地控制线划定方法。最后,从衔接乡镇总体规划、制度保障和维护机制三个方面提出实施和应用建议。