公共政策制定是指公共组织特别是政府部门在充分了解公共事务的基础上,依照科学程序和既定原则确立政策目标,规划相关政策、经过可行性分析而最终选定公共政策方案的过程。公民参与公共政策制定是民主制度的重要维度之一。随着时代的发展,女性参与公共政策制定已经成为公民政治权利得以实现的重要形式。女性参与公共政策制定除了能够直接反映女性在社会中的作用与地位之外,还能够直接反映社会政治文明的发展状况。从性别平等的角度来认识,女性应该同男性一样充分享有民主权利,应该更加广泛的参与公共政策制定。女性参与社会公共事务管理的中心环节就是直接参与公共政策制定的环节。毋庸讳言,女性参与公共政策制定在许多国家都不尽如人意。扩大女性在公共政策制定中的参与已经成为当今世界各国普遍面临的一个重要议题。越来越多的国家认识到,扩大女性参与公共政策制定的规模,提高参与效能,既是提高女性社会地位的重要指标,更是提高公共政策民主化程度的途径。女性的特质决定了女性参与公共政策制定具有不可代替的一面,是公共政策制定的基石之一。扩大女性参与公共政策制定的规模,提高参与政策制定效能,有利于公共政策制定的科学化、民主化与法制化。关于女性政治参与的研究,已经有不少卓有成效地研究成果,但将政治作为一个整体过程来论述女性参与的文献较多,而将政策制定过程作为女性政治参与的一个具体环节进行研究的文献尚属鲜见。正如政策制定过程有其特殊性一样,女性在政策制定过程中的参与也有其特殊性。如果忽视了这些特殊性,研究女性的政治参与很难说是完善的。同时,政策制定过程与管理社会公共事务的关联度远远大于一般政治过程同社会公共事务的关联度,是女性在社会公共事务中进行政治表达的最直接的载体。如果这个问题研究乏陈,将直接影响女性直接参与社会公共事务管理的实践。要真正实现男女平等,最重要的就是要实现男女公民在公共权力平台的平等参与。而在公共权力平台上进行平等参与的中心环节就是参与政策制定过程。因此,要真正研究男女平等问题,最重要的就是研究女性在政策制定中的参与行为。从参与效果来看,“当女性与男性获得同等的政治参与条件时,无论是判断公共事务、选择公共政策、还是理解认同公共利益偏好,女性的能力并不低于男性,其参与公共事务决策的潜能与男性相比处于相当水平”①。由此可以预期,随着社会的进步和经济的发展,女性参与公共政策制定必将是大势所趋,随着女性在政策制定中参与范围的扩大,研究如何更好的扩大女性在政策制定中的参与也势在必行。按照古德诺的观点,政治是国家意志的体现,行政是国家意志的执行。公共政策既体现了国家意志,但更多的是作为政府的一种外在表现形式而存在。这种表现形式也是行政过程的重要组成部分,是综合社会、政治、经济、人文等多种因素而产生的。从广义上说,女性的政治参与包含了政策参与,政策参与是政治参与的一个组成部分。但从狭义上说,女性的政治参与多用来指普通的女性公民通过一定的方式参与相关的公共政治生活的行为,而女性的政策参与常常是指公民从各个层面上通过不同的形式积极进入公共决策领域,从而用各种方式直接影响公共政策的行为。政治参与的含意较为宏观,而政策参与的含意往往更为微观。政治参与在宏观层面上可以更加清晰地反映女性的整体利益,政策参与比政治参与能够更直接的在决策层面反映女性的具体利益。女性的政策参与能够在政策博弈和争取权益的过程中增加有利条件和实现诉求的可能性,大大减少忽略女性政策诉求甚至将其排斥在公共政策过程之外的现象。政策参与的目标虽然与政治参与一样,在于维护女性自身权益,提高女性的政治地位与决策能力,但政策参与比政治参与更加具有工具价值,能够更加深化女性的政治参与,是政治参与的一种具体化形式。由于既往的研究大多停留在政治参与的层面,导致一些更加有针对性的政策过程往往不能被凸显甚至被忽视,最终影响女性对社会政治生活的影响和自身政治地位与决策能力的提高。目前越来越多的女性公民逐渐意识到自已可以在政策制定过程中发表意见,发达的信息技术又拓宽了女性政策参与制定的渠道,使女性参与政策制定变得更为便捷与简单。女性的政策参与在有效避免女性群体利益的边缘化方面具有难以代替的优势,正是在这种背景之下,本文将研究的着力点放在女性的政策参与层面。中日两国是一衣带水的邻邦,两国都有着长达数千年的文明史和相互交往史。相互交往的历史至少可以上溯至两千多年前。徐福东渡的著名故事正是发生在两千多年前的秦朝。虽然难以证明其正确性,但足见两国的文明发展早就开始了互相影响的历程。鉴真东渡则是发生在一千多年前的唐朝,鉴真和尚为中日文化交流做出的巨大贡献已经成为中日文化交流史上的著名佳话。近代以来,在各自不同的文明发展历史上,包括在女性参与政策制定的发展历史上,中日两国都积累了许多不同的经验和不同的教训。日本是亚洲第一个实现现代化的国家,我国是一个正在走向现代化的发展中国家。现代化进程将会对女性参与政策制定过程带来深刻的现实影响。虽然政治现代化的道路不同,现代化对于公民参与政策制定过程的作用本质上是一致的。因此,研究日本女性参与公共政策制定的过程,并将我国女性参与公共政策制定过程与之相比较,可以对我国的政治现代化产生一定的借鉴意义。深刻借鉴其他国家的经验和教训,对一个发展中国家来说在任何时候都是有益的。世界上任何两个不同国家的政治体系之间,既存在一定的相异性也存在一定的相似性,由此必然存在一定的可比性。作为政治民主化范畴内的女性参与政策制定过程同样如此。任何一个民族国家都处于政治民主化历程中的不同阶段上。比较不同民族国家包括女性参与政策制定在内的民主化进程的现状、趋势和原因,发现其中蕴含的潜在理论模式,借鉴他国的经验为本国服务,永远是公共政策比较分析中一个经久不息的研究主题,也永远是一个发展中国家加快现代化建设应该坚持的正确态度。中华民族在历史上曾经创造了辉煌灿烂的古代文明。但中国的近代却是一个充满屈辱和衰落的时代。在西方列强的蹂躏践踏之下,中华民族苦苦挣扎在半封建半殖民地的深渊之中,进而奋起反抗并最终迎来了新中国的诞生。近代中国女性的命运也如同祖国的命运一样充满了屈辱和抗争,并随着新中国的诞生而得到了真正的解放,真正开启了参与政策制定的新时代。作为一个后起的资本主义国家,日本曾经给中国人民带来了最深重的灾难。这个国家也曾面对过西方侵略的压力,但这种压力却通过各种改革措施而得以化解,并成功实现了近代化。后来,近代化的成果却成为军国主义的一种倚仗,导致这个国家走上了对外侵略扩张的道路,包括广大日本女性在内的亚洲女性也成为了其侵略扩张过程的受害者。古代日本是一个充满了蒙昧与落后的国家,中国文化对日本古代的开化产生了重要影响,得益于中国文化的启蒙教育,日本才摆脱了蒙昧与落后。当两国同样面对西方殖民风险的时候,日本是通过政治改革来摆脱危机,而中国却是通过全民族的奋起抗争和前赴后继才换来了民族解放和国家独立。任何女性的政策参与都摆脱不了国家发展的影响,中日两国所走过的不同道路决定了两国女性的政策参与将会有非常大的区别。这也成为了能够对中日两国女性的政策参与进行比较的前提之一。不深刻认识中国女性在国家发展中所经历的屈辱与辉煌,不深刻理解其他国家女性在政策参与方面所经过的曲折与经验,就无法懂得怎样使中国女性更加迅速地自立于世界女性之林,也无法增强我们的理论自信和制度自信。比较中日女性参与公共政策制定的过程,虽然可以对我国女性公民的政策参与带来一定的借鉴意义,但更重要的意义在于增强我们的民族自信、理论自信和制度自信。本文以马克思主义为理论指导,借用社会性别分析、制度分析和量化分析等研究工具、以中日女性为对象进行比较研究,对中日女性公民进行政策参与的行政生态、社会环境、参与意识、参与方式、主导模式等核心过程进行比较分析,寻找中日女性公民参与政策制定的不同规律,在发扬我国的独有优势扩大女性公民参与政策制定的同时,也借鉴来自日本的成功经验。根据系统科学的整体性原则,世界是由关系集合而成,并不是由实物集合而成。整体性原则要求,认识世界应该从非线性作用出发,而不能一味地追求线性结果。同时,要用整体的观念来考虑问题,通过部分与部分之间、整体与部分之间、系统与环境之间所形成的相互联系、相互作用的考察来实现对于研究对象的整体把握而不是局部把握。具体到本研究中,就意味着认识中日女性的政策参与问题不要局限在政治因素分析的层面上,而要扩展到经济、社会等多因素分析的层面上;不要停留在功能分析的层面上,而要深入到结构分析的层面上,不要停留在对于现象描述的层面上,而要归结到对于模型构建的的探索上;不要停留在对于女性自身行为的研究上,而要扩展到对其存在的行政环境、社会环境同时进行研究的层面上,这样才能相对全面的了解研究对象及其环境对其的作用。基于此,本文设计的具体研究框架由绪论和四个模块所组成。绪论部分分析了女性参与公共政策制定的理论基础与现实背景,探索了研究中日女性参与公共政策制定的理论意义与现实意义,然后对已有的相关研究进行了梳理和归纳,以发现在该问题上的研究盲区。经过对相关文献的梳理,本文明确指出,目前关于女性公民政策参与的研究并不很多,而关于中日女性公民政策参与的比较研究目前在中日两国更是尚属鲜见。正是由于可资参考和借鉴的文献不多,所以选择这个研究领域明显要遇到许多高难度的“绊脚石”,但另一方面却为本文的研究提供了相对清晰的研究着力点,并为本文的创新意图提供了可以施展力度的空间。第一个模块的研究主要是进行中日女性公民参与政策制定的社会生态比较,分别分析影响中日女性参与政治与决策的历史因素,社会因素,传统文化、经济环境等。这种比较建立在如下基点上,即一个国家的公民政策参与状况与这个国家的社会生态息息相关,比较公民政策参与的社会生态,有助于从根本上寻找中日女性公民参与政策制定行为的差异及其来自于社会方面的各种原因。梳理中日两国女性参与政治与决策的发展历史,有利于更清晰的认识中日女性在政治社会的升降浮沉,更清晰的认识中日两国女性参与政策制定的现状与历史局限,从而提出更加有针对性的政策思考。家族的行为规范是特殊生存背景下所衍生出来的一种社会功能,承担着调整家族成员之间相互关系的作用。也正是家族的这种社会功能,以特定的生活方式和关系网络的表象,掩盖了长期奴役女性,剥夺女性参与政治与决策权利的本质。研究社会生态对于女性政策参与的影响,离不开研究家族关系的作用。日本的高龄化少子化社会和中国的老龄化社会对于女性参与公共政策的制定都是一种非积极的影响。影响的途径主要是通过传统的社会分工、传统的社会道德、以及对于女性家务劳动的需求等多种因素的交织来影响公民参与政策制定。在影响女性参与政治与决策方面,无论是日本的家族制度还是中国的宗法制度,其本质都是一样的,都是以压迫女性并剥夺女性参与公共事务的权利为目的。日本的女性参与文化属于臣民依附型政治文化,而中国的女性参与文化属于积极参与型政治文化。第二个模块的研究主要是进行中日女性公民参与政策制定的社会生态比较。行政生态学是指从行政系统与行政环境相互作用的角度来分析行政现象的一门学问。本章所指的行政生态,主要着眼于分析行政运行、政府协调机制、政策审议会、政党政治、公民社会、地方自治、法制环境等因素对于女性公民参与政策制定的影响,目的在于了解中日女性公民参与政策制定与行政环境的关系,确定行政生态中对于女性政策参与的有利条件和不利条件,增加对于一定行政生态下的女性公民政策参与过程的了解。日本是在行政运营中确立女性政策参与的地位,我国是在共产党的领导下,政府具体贯彻落实中国共产党关于女性解放和女性参与的政策主张。目前我国的政府结构强调纵向决策权力划分而忽视横向决策权力的职能整合。这种习惯容易造成一种忽视女性参与的局面。我国政府内部的协调机制还不能完全适应促进女性的政策参与。中国的知识女性利用事业单位的平台经常对于一些公共政策发表评论性的意见,而日本的知识女性则很少利用独立行政法人的平台发表此类意见。两国女性在决策咨询机构中的政策参与规模从人数比例上来看都比男性为低。两国女性在决策咨询机构中的政策参与都受到了形形色色的限制和约束,都存在如何扩大女性参与决策咨询机构的问题。中国和日本的公民社会都属于突变式发展。对参与政策制定过程而言,虽然公民社会在渐趋成长,但女性对参与政策制定的兴趣总体而言并没有同步增长。第三个模块是将中日女性公民参与政策制定的主要特征进行比较。除了研究环境对于女性政策参与的影响之外,还要研究参与主体本身所表现出的主要特征。只有从参与过程的主要特征和参与环境的主要特征两方面进行研究,才能相对全面的把握中日女性参与政策制定的不同。本章所讨论的中日女性公民在政策参与中的主要特征包括参与意识、参与类别、参与形式和参与的主导模式等。在参与意识方面,日本女性在参与政策制定中公民意识的受挫已经对于下一代女性的政策参与产生了一种挫折感的昭示。我国现代女性公民意识的建立及巩固比男性公民意识的建立和巩固更为困难。在亲公共价值的意义上,我国女性公民责任意识低于我国男性公民责任意识。日本女性现阶段的公民权利意识比较保守,必然对日本女性参与公共政策制定过程带来一定影响。日本女性在参与政策制定过程中,由于权威主义的影响导致女性的法律意识、权利意识和参与意识都与政党纷争的参与模式不相适应。日本女性由原来的文化素质不适应参与政策制定到开始了逐渐适应的过程。中国女性则通过对于公共政策制定过程的关注度的变化检释了学历的增加对于女性政策参与意识提高的影响。提高女性的政策参与意识,并不是停留在提倡阶段或局限在政治领域就可以解决问题的,而是需要切切实实的通过扩大就业在内的多种途径来提高女性的社会参与度。强加型民主得以持久的条件是必须对行政文化和传统行政体制进行彻底的改造。第四个模块主要分析国际视野下增强中国女性公民参与政策过程有效性的路径。在社会主义政治文明建设视野中,女性所发挥的作用与男性相比还有一定的差距,这些差距的产生原因,主要与我国女性参与政策过程的制度环境不完善有关。如何进行制度环境的完善和组织基础的巩固,是今后应该着重思考的问题。女性公民参与公共决策体制的改进是政治制度文明的体现,也是首先应该着力解决的问题。应强化女性公民意识的塑造,从不同层面引导公民意识的形成。促使女性公民树立正确的权力意识和主人意识,并在这种意识的引导下积极参与政策制定过程。公民能力的提升,必须依靠教育以及女性自身的自我学习与完善,这是提高女性在政策制定过程中参与能力的必由之路。作为公民能力的一部分,拥有道德能力的女性对社会问题的认知会更加敏感和透彻。在互联网高度发达的今天,借助社会组织进行政策参与是将参与过程组织化的一个重要的途径,互联网可以打破社会组织模式的时空界限,使得社会组织模式得到无限的拓宽,从而扩大女性公民政策参与的空间。公民社会内部女性的联系网络有利于推动女性共同价值取向的实现。在各种政策法规的修订中要有意识的向女性公民倾斜,例如首先在退休年龄、薪酬标准等具体政策方面实现男女平等,为女性的政策参与提供最基本的制度支撑。