非强制行政行为是指行政主体依照其职责和权限主动作出的，不以强制相对人服从、接受为特征的行政行为，包括行政指导、行政契约、行政奖励、行政调解和行政信息服务等非强制权力手段。在此类行为中，相对人享有基于利益判断而作出是否服从的选择自由，相对人若不服从，行政主体不能因此给予处罚或其他形式的制裁，其实现是以相对人的心理与意识的认同为前提，是通过利益诱导、道理说服以及依靠政府的威信而赢得服从。在传统的行政法学观念中，行政行为的主要特征之一是强制性，行政主体实施的一切行为均以行政权为基础并由国家强制力保障实施。但在行政实践的过程中，强制性行政行为不仅难以适应官民和谐发展的需要，而且无法应对行政民主、服务行政等以相对人为核心的新型行政法律关系。本文认为，强制性行政行为所存在的固有缺陷必须由非强制行政行为加以弥补。然而非强制行政行为的柔性和灵活性特征又使其在理论上较难通过法律制度进行规范和控制，实践中也一直缺乏相应的制度机制。2005年以来，泉州市工商局和吉林市工商局等地在全面开展非强制行政实践的过程中首开先河，制定了一系列规范性文件对非强制行政行为进行控制和约束，而本文的核心目的就在于对非强制行政行为的制度文本进行研究，通过分析已经颁布实施的非强制行政行为制度来寻求政府柔性执法的制度规约，包括分析这些制度的规范状况、规范内容和规范效力，并考察其立法技术、对各类非强制行政行为的容纳状况，以及违法或不当地实施非强制行政行为的责任追究机制，以期为非强制行政行为的法治化进程提供借鉴。　　总体而言，本文的核心内容在于通过学理分析和制度分析架构非强制行政行为制度化的基本理论体系。全文共分五章，第一章和第二章对非强制行政行为制度化进行学理分析，从而为其具体实践奠定坚实的理论基础;第三章至第五章则对已经颁布实施的非强制行政行为制度文本进行全面分析，并提出进一步改进和完善的具体建议。　　第一章论述非强制行政行为的理论渊源。从起源上看，非强制行政行为这一概念来自于行政行为理论，而随着民主与法治的发展，行政行为这一概念逐渐出现了“强制性行政行为”与“非强制行政行为”的两分，二者既相互区别又相互联系，皆为行政行为不可或缺的组成部分。至于非强制行政行为的正当性基础，尽管一部分现有的研究成果已经对其进行了详细论证，但从总体上看尚缺乏应有的深度——只有首先从法哲学上将“自由—强制—非强制”三者给以准确的定位、梳理其源头，才能进一步推导出非强制行政行为本身的正当性，才能为其制度化的正当性铺平道路。具体而言，自由不仅是一种基本人权，而且是人类生存所要追求的基本价值;然而，只要存在自由就必然存在与其相伴而生的强制，来自于政府的强制目的便是将政府的意志硬性推行到公民之中。这种强制具有两种功能，其负面功能是干涉乃至于消除个人自由，亦被人视为自由之敌;而正面功能则在于维护公共秩序、管理公共事务。单就正面功能而言，强制是必不可少的，否则国家将进入无政府的混乱状态;但是强制的固有局限使其难以充分实现正面功能，并且无法迎合现代民主法治的发展趋势。为了弥补这一缺陷，只能从强制的对立面——非强制——中寻求出路，因为在行政目的的执行方式中，若非“强制”，即为“非强制”，由此，非强制行政行为应运而生，以其自身的功能补足强制行为的不足，履行维护公序、执行公务之职责。　　第二章论述制度规约的必要性基础。制度是指约束人们行为的一系列规则，或者是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。而对于用来规范非强制行政行为的制度来说，它属于制度中的“正式规则”，同样具有强制约束力，并且在稳定性的基础上表现出灵活性特征。就功能而言，非强制行政行为制度化有助于推进行政法治、有助于提高行政效率、有助于规范政府行为。对以柔性和灵活性为特征的非强制行政行为加以制度规范的正当性在于，首先，非强制行政行为制度所强制的是行政主体而非相对人;其次，制度化并不影响非强制行为的柔性和灵活性特征;再次，制度化能够有效促进强制性行为向非强制行为转化;复次，非强制行政行为的自身属性要求制度定位;最后，缺少制度规约的非强制行政行为在实践中存在着种种问题，包括缺少程序制度、缺少责任机制、难以得到救济等等。所有这些情况都在呼唤非强制行政行为制度规约的出现。　　第三章论述非强制行政行为制度的规范状况。本部分从现行非强制行政行为制度的制定主体、规范形式和公开状况三方面进行宏观考察，试图从立法层面展现现行非强制行政行为制度的整体情况。在制定主体方面，现行的非强制行政行为制度都是由地方政府的工作部门制定的，导致制定的文件效力位阶过低。本文认为应当由国家工商总局制定部门规章来提高非强制行政行为制度的效力位阶。在规范形式方面，吉林市工商局和泉州市工商局共制定了20个规范性文件，并对非强制工作机制和工作手段进行了分别规定。在公开状况方面，吉林市工商局和泉州市工商局都对其制定的非强制行政行为制度文本进行了较为充分的公开，只是有个别文本还不易被公众查找到。　　第四章论述非强制行政行为制度的规范内容。在非强制行政行为制度化的过程中，吉林市工商局进行了“工作机制”和“工作手段”的划分:在“工作机制”方面，制定了包括行政信息公开制度、登记事务导办制度等在内的十项非强制“工作机制”;在“工作手段”方面，则包括行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解、行政信息服务这五种。“工作机制”设定的目的主要包括两个方面:一是将非强制行政手段以法律文件的形式强制性地贯彻到行政工作中去，二是对实践中的非强制行政行为进行约束和控制。“工作手段”在实践的运用则并不均衡，公务人员应当根据实践的需要采用最为适用的行为类型，不要单纯根据成本或便利性来选择工作手段，即不要在应当采用行政调解的情境中为了节省成本、节约时间而采用并不适合的行政指导或行政信息服务。　　第五章论述非强制行政行为制度的规范效力。由于当前已经颁布实施的非强制行政行为制度基本都是行政主体发布的“规范性文件”，其效力低于法律、行政法规和行政规章，法律位阶较低、适用范围有限，因此在行政诉讼中不具备直接可诉性。在这种情况下，如何保证非强制行政行为制度切实发生效力，并能得到公务人员的一体遵行，就成了非强制行政行为制度从理论转化成现实、从制度转化为实践的关键问题。在责任条款的设定方面，本文认为内部责任才应当是非强制行政行为制度确保行政主体及其公务员一体遵循的主要约束手段，并且，由于考核与公务员有着极为密切的利害关系，因此可以将考核结果作为公务员承担内部行政责任的方式之一。在追则程序的设定方面，本文认为通过相对人投诉来追究违规者责任更为合理，然而在现行的非强制行政行为制度中，虽然已经有了一些对相对人投诉程序的规定，但这些规定还略显单薄，应当在未来的制度建设中加以细化。