合谋(也称共谋)是中国基层政府行为的一个突出现象。在现实生活中有人认为合谋是“狼狈为奸”,也有人认为是“合作共赢”。基层政府在执行上级政府的各种指令政策时,由于上级政府对所管辖的区域进行统一性的政策制度制定,基层政府在执行这些统一的政策时受资源能力禀赋的限制,并非所有的基层政府都能完全回应上级的政策要求,面对上级的监督考核以及“连坐制”的问责时,基层上下级政府常常由于休戚与共而合谋策划、暗度陈仓,采取“上有政策,下有对策”的各种手段,来共同合作以应付这些政策要求以及更上一级的各种监督检查,这种选择性应付上级监督考核的合谋行为导致了执行过程偏离政策初衷的结果。在肇庆市的一个基层乡镇政府——H镇政府,自下而上地推行“一门式一网式”政务服务改革时,由于制度的一统性要求,以及区镇两级资源能力禀赋的限制和利益考虑,C区和H镇两级政府无法完全回应省政府统一要求但又碍于改革监督考核的高压要求,这就出现了H镇(代理方)和C区直部门(监督方)合谋来选择性应付改革的政策要求以及随之而来的更上级政府(委托方)的各种检查。对此,民众申请人(使用方)只能被动地选择依从这种合谋的结果。本文在研究肇庆市“一门式一网式”政府服务改革中出现的数据共享困难、利益限制和事权下放不顺利等现实困境的基础上,以C区和H镇的合谋为研究个案,立足于镇一级,以“乡镇政府—区直职能部门”作为研究视角,挖掘基层政府间这种选择性应付上级考核的合谋行为是如何运作及共同影响改革的过程和结果。研究发现,在现有的政府组织机构“条”“块”分割和科层制度问题下,需要省级政府自上而下推行的改革却由作为基层政府的区镇政府自下而上地推行,基层政府很难完全回应改革的要求,在这种情况下还要面对着上级不时的检查和考核的压力,势必会推动基层政府间选择性应付考核的行为——合谋。基层政府间合谋和民众被动依从的行为之所以发生,归根结底是由于合谋能够为基层政府争取利益和规避风险,为民众申请人规避麻烦和通过审批。简言之,基层政府间合谋和民众被动依从的行为是其在理性逻辑下的一种策略性选择。