一、论文的主要内容及观点征税权力是国家最大的权力,是整个国家上层建筑之根基。税收风险的存在和爆发,不但会使得政府活动的效能大大下降,在特定时期,往往成为经济、社会乃至政治危机,甚至政权更替的导火索。政府的征税,既可以满足财政收入,实现政府职能的需要,同时也将对经济、社会甚至政治产生重要的影响和作用。在这些重要作用发挥的同时也孕育着相当的税收风险。从税收满足财政收入的角度看,马克思就说过“赋税是政府的奶娘”,而税收作为政府经济活动的重要表现形式,也是市场经济活动的一个重要组成部分。更重要的是,税收活动同时还作为经济运行的调节与控制的重要手段和方式,如果税收调节适时、适宜,将促进市场和培育市场,否则将导致巨大风险。与金融风险、财政风险不一样的是税收风险的重要性目前还没有引起人们的广泛重视,因此,我认为,研究中国的经济风险不应仅仅局限于金融风险、财政风险或其它风险,而不关注税收风险,因为税收风险在现实生活中已经实实在在地构成我国目前经济、社会乃至政治风险中的重要部分。鉴于此,论文将在对现有风险理论和风险机制的简要评述的基础上,集中对税收风险展开系统研究,并在此基础上提出相应的防范税收风险的政策建议。本文除导论外,全部内容共分5章。其中,第1章与第2章是税收风险的基础理论分析,这两章主要从理论上分析了税收风险的定义及产生原因,第3章是中国税收风险的实证研究,第4-5章是属于防范问题研究,第2-4章是全文的重点,分别从产生的原因与中国现实出发,系统论述税收风险的产生原因及现状。全文主要内容及观点如下:(一)导论部分阐述了论文的选题背景和研究意义;国内外研究现状;研究方法和逻辑结构。在本章针对税收风险研究成果不成熟的实际情况,首先通过对风险理论的文献综述,介绍国内外对风险研究进展,以增加我们对税收风险的认识,在此基础上介绍了目前对税收风险的研究现状。(二)第1章是税收风险的界定。如前在文献综述中我们可以看到目前人们对风险的定义是众说纷纭,对税收风险也没有一个准确的定义。在展开本论文的分析之前,我们首先需要明确的是税收风险这一概念的基本内涵,通过对税收风险等范畴的基本特征和要素予以明确,我们才能就如何认识和解决税收风险的问题展开进一步的讨论。税收风险的概念是研究税收风险的理论基础,正确界定税收风险的概念,是分析税收风险的首要前提。为此,第1章结合文献综述的内容,首先从不确定性的概念及产生原因入手进行分析。通过分析可以看出不确定性是产生税收风险的逻辑起点。为了能理解税收是社会性的公共风险,在第1章第2节,专门分析了公共风险的概念及来源、形成原因、特征,在分析中为了能更清楚的认识这一问题,本文采取规范分析与实证分析相结合,并运用了大量的实例进行证明。通过对公共风险的分析,为正确理解税收风险是社会性公共风险奠定了理论基础。在以上两节基础上,本文给出税收风险的定义、特征、要素及分类。(三)第2章是税收风险产生的原因。税收风险产生的原因是相当复杂的,这里既有税收的因素,也有财政的因素;既有经济的因素,也有政治的因素;既有社会制度的因素,也有历史文化传统的因素;既有国内的因素,也有国际的因素。本文结合税收风险是社会性公共风险这一定义,认为正是税收的特殊属性从根本上决定了税收风险的存在,而决定税收属性的是国家的公权力。公权力运用不当就会产生风险,这是税收风险产生的最主要的原因,因此需要完善税收宪政以约束公权力。此外,即使有了税收宪政做保障,还是不能完全消除税收风险,因为经济、社会活动的不确定性,以及人们的有限理性,使一定时期政府制定的税收政策、制度仍然可能产生税收风险。按照以上思路,第一节结合税收的特殊属性及征税人、纳税人、用税人三者之间的关系,分析了如果滥用政治权力征税,不合理用税就会恶化征税人、纳税人、用税人三者的关系,产生税收风险。因此如果不对政治权力征税进行限制也就必然产生税收风险。通过第二节的分析,我们可以认识到税收宪政的重要性,能够体现税收公平正义宪政精神的税法原则是税收公平原则和税收法定原则。本章第三节至第四节从税收政策及税收管理的角度分析风险产生的原因,最后一节从外源性的角度分析税收风险产生的原因。通过这些理论分析,为我们认识我国的税收风险提供了基本的理论框架,为后文的实证分析及建立税收风险防范机制奠定了基础。(四)第3章是税收风险的实证分析。正确认识我国存在的税收风险对税收工作具有重要的意义。本章拟从税收宪政入手,结合现行税收制度、税收管理体制、中国经济周期波动对我国目前的税收风险进行实证分析。本章首先分析我国税收宪政的现状;其次,从税负和税制结构两个方面对我国税制进行了现实考察;最后对我国现行税收管理体制产生的风险进行了分析。第一节,对我国宪政缺失进行实证分析。本节认为我国宪法对纳税人的权益保护不够,行政权力过分干涉税收征收,宪政中缺乏税收法定原则,这就为不规范的税收立法、征收以及政府的其它不规范收入留下了相当大的空间。税收宪政缺失极有可能产生社会性公共风险。第二节,本节从总量与结构两个方面来考察税收制度的风险。通过中外税负的比较,本文认为我国目前小口径宏观税负水平虽然不高,但是如果加上预算外、制度外的收入,大口径的宏观税负偏高,而且存在边际税负提高过快的问题,有可能产生税收风险。第三节,我国税收管理体制的税收风险实证分析。通过本节分析,可以看出地税收入不足,导致地方预算外、制度外收入膨胀等因素有诱发税收风险的可能。在本节还对国地税分设的弊端即可能产生的税收风险进行了分析。(五)第4章,税收风险的防范与管理机制(上)。随着我国市场经济体制日益健全,依法治税已经成为税务机关工作的全部内容,在这一背景下,要控制税收风险需要从治税理念,完善税制、健全税收内部控制制度等方面入手,其核心在于建立系统、完整、有效的税收风险管理系统。基于上述种种来源于各方面的税收风险,我们应当采取措施,将我们面临的税收风险降至最低。因此本章及下一章重点分析了税收风险的防范与管理两个问题。第一节,税收宪政是解决中国税收风险问题的突破口。我认为税收风险是一种社会性公共风险,因此,要消除、防范税收风险,首要的任务是从元规则的层面,健全税收宪政制度,增强政府防范税收风险能力。为了实现税收宪政,我国应尽快修改宪法和相关法律,不但规定纳税人的义务,还要规定纳税人的根本权利——纳税人和广大人民对于税收享有立法权,对于税收的征收和使用享有监督权。第二节,完善税收制度。税收制度是防范和控制税收风险,保证社会分配公正、有序的规则体系。本节讨论了我国税制改革的基本思路与下一步税制改革的基本内容。本文认为完善税制是一个历史的、动态的、不断优化的过程,根本不存在一个放之四海而皆准的唯一的、统一的最优税收标准。因此,我国的税制改革和税制优化也一定要遵从事物本来的面目,从中国的当时当地的实际出发,进行税制改革与优化。第三节,完善分税制,消除税收风险产生的体制因素。在我国的分税,由于事权、财权划分不合理,导致我国分税制存在不少问题。完善分税制,首先必须合理划分事权,在明确界定中央与地方政府间事权的基础上,划分中央与地方政府各自的支出范围以及收入权限(包括税权与税种的划分等内容),建立中央与地方政府纵向和同级地方政府间横向的转移支付体系,使各级政府的支出与职责相符,财权与事权相匹配,实现效率与公平的双重目标。第四节,优化税收征管。税制优化与税收征管的优化是紧密联系的。近几年来,我国税收收入出现了超常规的迅猛增长,也确实存在在现行税收制度下有税收潜力可以挖掘,综合起来看,在目前实际税负已经不低和近几年税收收入迅速扩增的情况下,在未来年度里,通过宏观税负的制度性调整来进一步扩大政府岁入规模的可能性空间很小,近期有大的税制变革基本不可能。这就是说,要通过扩大政府税收规模的途径来降低税收风险,只能是在现行的收入制度框架内来操作。可能的办法只能是规范政府收入体系,逐步缩小名义税负和实际税负的差距,优化征管,减少收入流失,以此来逐渐实现风险防范能力的增强。本文认为,优化税收征管应从税务机关优化纳税服务机制和税收监控机制入手。(六)第5章,税收风险的防范与管理机制(下)。本文认为政府作为一个特殊的社会主体,同样要面临各种未知的政治、经济、社会事件,同样要进行风险管理,以使得自己对各种资源进行最优的配置和利用,同时达到自己的政策目标。从政府角度来说,税收风险的控制需要在一般风险管理的基础上运用特定的技术手段。但是,税收风险特别是政治性的税收风险,目前难以找到具体的指标进行分析。因此,本章从税收收入与财政支出对比的角度出发,选取了宏观经济指标、税收及税收异动指标、财政支出指标等六类指标建立了税收风险的识别及预警体系。第一节,建立税收风险控制机制。税收风险管理应采用系统化、规范化与科学化的管理方法。首先应该建立税收风险管理框架,其次,对税收风险的识别与评价,然后在此基础上构建税收风险预警指标体系,对税收风险进行实时预警,并采取相应的应对措施。第二节,税收评估案例分析。本节根据税收风险识别与预警的六类指标建立了一个税收风险评估模型,并结合国内外有关的经验数据对我国税收风险状况进行了评估。二、论文的主要贡献论文吸收和借鉴了国内外学术界现有的研究成果,从历史到现实,从国外到国内,从理论到实践,对税收风险进行分析。由于本文将税收风险定义为一种社会性公共风险,涵盖了政治、经济、社会等诸多领域,内容极其庞杂,由于目前对税收风险的研究不多,加上可供参阅的资料有限,其难度之大超出笔者的预想。因此,本文在以下方面做了有益的探索,概括起来,主要有:1.研究视角具有独创性。本文以税收风险为研究对象,并且将研究的视角没有仅仅局限于税收流失所产生的风险,而是从政治、经济、社会风险的角度,提出社会性公共风险的概念,并将税收风险纳入社会性公共风险的研究范围,拓宽了税收风险的研究思路,更有利于从宏观的层面上把握税收风险的特性。2.提出税收风险的概念。对税收风险的定义为“税收风险属于社会性公共风险,是政府在征税活动过程中,由于政策与制度安排以及各种因素综合影响而导致的税收活动预期与活动结果的偏离,从而使经济、社会的正常运行遭到破坏,并且危及国家安全的可能性。”税收问题不是一个单纯的经济问题,而是经济、政治、社会问题三者的综合,本文的定义更能反映出税收风险的特性。3.税收的特殊属性从根本上决定了税收风险的存在。税收风险的特殊属性决定了征税必须凭借国家的公权力。公权力运用不当就会产生风险,这是税收风险产生的最主要的原因,因此需要完善税收宪政以约束公权力。从这个角度可以看出只要有税收存在就有税收风险。结合税收“三性”,本文对其产生的风险进行了规范性的分析,并提出如果税收宪政缺失,政府的征税权力和行为就很可能失去了边界,政治权力的不确定性就很可能增加税收风险的可能性。因此,需要通过税收宪政限制公权力,保护纳税人合法权益,提高国家的税收汲取能力等新的观点。4.在税收政策和征管制度不当产生的风险中,本文提出税收政策目标不协调问题。在一个具有不确定性的经济、社会环境中,税收政策很有可能偏离预期目标,从而产生税收风险。本文从政府职能及其价值取向出发,认为税收政策的目标体系由于无法达到协调一致而造成的税收工具运用的冲突和矛盾会产生税收风险。并从中间层次目标的不协调产生的风险与最终层次目标之间的不协调两个角度分析了可能存在的税收政策风险。5.提出决策者行为倾向的不确定性可能产生税收风险。进行税收决策时,决策者的行为倾向具有不确定性,从而产生税收风险。税收政策属于宏观政策,在政府决策时,本来就应该有广大人民的参与,但是如前分析,我国由于税收宪政的缺失,人民不能有效地参与决策,在这种情况下,由于信息的不完全和决策者的有限理性,甚至是决策者出于个人利益的考虑,都可能使决策者作出错误的决策,从而导致税收风险。6.本文认为化解税收风险的过程是一个制度变迁的过程。这既可以表现在完善税收宪政,完善民主参与制度,通过政治制度的完善逐步明晰风险、分散风险的过程,使税收风险通过政治体制动态地化解,从而防止风险累积,以达到降低整个社会经济系统的风险;也可反映在通过税收风险管理制度来化解公共风险。7.评估税收风险指标体系建立上的创新。本文通过建立宏观经济指标、税收及税收异动指标、财政支出指标、民意调查指标、财政透明度指标、税收征管指标等六类指标对我国的税收风险进行了评估。8.学科理论上的创新。本文理论与实践相合,运用制度经济学、风险管理理论、博弈论、新公共管理理论等,将各种理论连接起来对税收风险进行研究,这可以说是本文的一个特色。三、存在的不足由于税收风险管理在实践中还很不成熟,加之自己这方面的理论水平和社会实践有限,本文尚存在以下不足:1.对税收风险要素的分析比较肤浅。2.税收风险评估和预测模型显得比较简单。3.税收风险的系统的识别、预警和如何防范的具体措施方面还有待进一步深化。在评审及答辩过程中,专家学者对这些问题提出了很好的建议。在答辩后,根据评审组专家们的意见,我又在最后一章新增了部分税收风险识别与预警指标,并根据这些指标对我国目前的税收风险进行了初步的评估,进一步完善了论文。由于税收风险的复杂性,以及具体测量税收风险和预警的困难性(迄今为止世界上还没有任何一个国家和任何一个专家在这方面取得成功。),目前我已经尽了最大努力而进行的这方面的探索,肯定还存在不少不足之处,这也是我今后继续努力的方向。