中国从传统“乡土社会”进入“城乡中国”以来，呈现“大流动社会”之态，对原有适应静态社会的“郡县国家”治理体系一度构成了严峻的冲击和挑战。原有治理体系不断调适和应对，经过二三十年的发展和反复总结，正日益体现出走向“超级郡县国家”的趋势，即原有基本体系框架延续传统不变，而在能力上全面加强升级。本文从治理史无前例的超大规模流动人口过程中党政科层制的变革历程入手研究，以对长三角和珠三角外省流入人口比例较高的十余个城市相关党政部门的实地调研为基础，以历史制度主义和社会结构论等视角来试图阐述这一过程的规律。　　这一治理体系演变的过程中，东部地区党政科层制尝试了三重变革:横向变革、纵向变革和技术变革。横向变革分为两种互相竞争的模式，即“增设部门”的扩张模式和“领导小组”的整合模式。纵向变革分为“向上升级”和“向下生级”的双向突破。同时，以信息技术为代表的技术变革在流动人口治理中越来越受到地方党委和政府的重视和青睐。这些变化的背后整体上呈现出两个趋势，即科层组织的分化趋势和整合趋势。　　根据“六普”人口数据排列的外省流动人口占常住人口比例最高的东部22个城市中，有8个城市（东莞、深圳、温州、惠州、嘉兴、广州、舟山、绍兴）都曾经出现过新增设部门的变革现象。这是近代以来中国科层体系应对新社会治理任务时的常规反应，至今依然广泛发生。但不少城市的机构近年又面临被撤并的尴尬局面，核心在于其遭遇了四方面的困难和挑战:其一，职责不清，遭遇其他部门抵触;其二，体制不顺，上级主管部门空缺;其三，协调乏力，缺乏法定权威职能;其四，队伍难建，有限资源激烈争夺。面对这一系列局限，“增设部门”终于不敌与其同时并行的竞争模式——“领导小组”。　　为何“领导小组”模式能够最后“胜出”？根本上是“领导小组”作为一种“整合性”组织，较好的解决了党政科层制的过度分化问题，又与“郡县国家”的传统较为亲和。首先，流动人口是一个“工作对象”（属人特性），而并非某个具体“工作事务”（属事特性），流动人口涉及到的工作内容繁多，诸如治安、教育、医疗、就业、养老、交通、卫生、计生等等。这些工作不可能由任何一个单一部门来承担和解决，这也是“增设部门”模式衰落的最根本原因。流动人口工作的根本挑战在于如何实现“复杂治理”中对诸多公共职能部门的“整合”任务。“领导小组”又有两种不同类型:一是“党政整合型”，二是“行政协调型”。前者以综治委及其下属的流动人口治安管理工作领导小组为代表，后者以国务院农民工工作领导小组和地方上的流动人口服务管理工作领导小组为代表。　　由于流动人口涌入，东部地区原有的管理层级和管理幅度均难以应对实际工作需要。在建立更加合理的管理幅度和层级时，人口流入地既有体现行政级别提升的“向上升级”，也有满足治理需求而进行层级创造的“向下生级”。行政层级的生长变化，本质上是中国当代治理单元的不断调整，稳定上千年的以县为基本治理单元的传统，正在发生深刻而迅速的变动。经济治理单元呈现不断上升的趋势，介于省市之间;政治社会治理单元不断下沉，进入社区层面;行政治理单元在前面两个趋势之中有些纠结，以县区为折中协调单元。　　当人口大规模流动过程中，对其基本信息和状态的把握就出现了严重的困难。“底数不清”是人口流入地政府机关曾长期普遍头疼的问题。当代信息技术无疑为这方面提供了有力的支撑和帮助。技术上的不断升级和增效主要集中于信息采集、反馈和计算分析领域，这些工作我们的效率取得了大幅度的明显提升。但是“技术与治理”的关系显然是复杂的，这和“技术与经济”还是有较大差别，因为技术的本质在于效率，是“更快”，但社会治理的核心追求是“更好”。而刚刚崭露头角的大数据和人工智能技术，则为数据的整合惠民以及决策综合水平的改善提供了想象空间。日益智能化的信息平台，开始具有了某种条块整合的功能，使得领导小组具备某种科技化的演化趋势。　　总之，中国国家治理体系从“郡县国家”走向“超级郡县国家”的过程，是一个依循传统又能力加强的过程，其不同于西方的分权模式也依然绩效斐然。科层组织呈现分化特征，在现代社会中具有必然性和合理性。治理的难处在于如何对这种分化进行整合，中共在现代中国治理体系中所扮演的关键性角色就在于其“整合性”，抑制和克服各种内外部和主客观因素带来的“分化”和“解体”风险。而且，以“领导小组”的形式对科层组织进行横向整合，是中共开创的一种新探索，是对传统郡县国家纵向整合经验的完善和补充。