制度的定义范围是很广泛的，凡是制约人们行为的政治、经济、法律、社会规则都属于“制度”。因而，有必要首先指出的是:本文所讨论的制度外收支，是以政府部门及其收支活动为规制对象的;“制度”一词，主要是以财政预算管理制度为标尺的。制度外收支是各级政府及部门凭借其行政权力，直接或间接掌握的，未通过正式预算管理程序、或游离于财政预算管理范畴之外的政府性资金。　　政府制度外收支并不是一个具有明确定义的学术用语，而是在我国财政预算管理实践与研究过程中诞生的词汇，用以对政府运行中不规范地筹集和使用财政性资金的一种描述。事实上，无论在任何经济形式下的任何国家中，不规范的政府财务活动乃至腐败问题，都是难以完全杜绝的。但是，就中国政府收支活动乃至其财政预算管理而言，制度外收支的产生、发展、与治理，更具有特殊背景与意义。中国政府的制度外收支活动不能简单归于“非法性”活动，在其发展过程中，对经济建设也起到过不可或缺的积极作用。　　近几年，我国政府不规范收支的治理进程在不断加快，经历了“治乱”、“治标”阶段后，正在向“治本”的阶段迈进。同时，伴随着税费改革、部门预算改革、收支两条线改革、政府收支分类改革、国库集中收付制度建设、非税收入收缴改革等的推进，我国制度外收支的特征已经发生了变化。其存在不仅反映了政府以不规范手段筹集和使用财政资金的行为;在更大的程度上，社会保险基金、住房公积金、地方债务等既不属于预算内、也有别于预算外管理的资金，反映了我国财政管理体制与经济体制、政府职能、财政收支活动的不匹配，尤其是政府预算体系的缺位。　　制度外收支的范围是与“制度规定”直接对应的，随着制度的调整，制度外收支的范围和管理也必然是不断变化的。在政府收支财政管理制度不断发展的长期过程中，由于社会、经济形势的变化，乃至各种改革与调整措施、法规频繁出台，制度内、外收支的具体范围和具体内容也在不断变化。尤其是某些存在制度真空、或制度模糊的灰色地带，制度外收支具体内容的界定与数据计量就更加困难。　　虽然并非完全准确的，但本文认为，在2004年以前，理论与实务界通常所采用的“预算外”都是广义的预算外含义，即狭义预算外资金与制度外资金的统称，二者的范围不断交叉融合、管理措施也夹杂在各类文件中难以单独区分，因此二者的规模具有高度正相关性，同属于非规范收支范畴。而2004年后，预算会计发生变化，预算外资金规模以预算外财政专户资金规模作为统计口径，剔除了自收自支的部分。而“预算外财政专户资金”，在收支两条线的资金管理方式下，尽管仍有别于规范、法制的“预算内”资金、或者说收支脱钩的彻底性不够，但毕竟已经脱离了原本完全游离于预算外的形态，事实上已经纳入部门预算管理视野，本文将其定义为一种“准预算管理”。因此，2004年后，制度外与预算外收支不再具有正相关性，而是恰恰相反，进入预算外财政专户的资金越多，制度外游离的收支就越少。　　政府间财权与事权的划分以及因转移支付制度不完善而造成的各级政府间财力与支出责任不对称，是政府、尤其是省以下级基层政府非规范收支活动产生的核心动因。政府收支机制不规范、健全的多元政府预算体系缺失和公共收费制度不健全是我国制度外收支的重要外在诱因。　　笔者认为，随着政府职能拓展与活动方式的多样化，政府收支类型的复杂性也不断增强，尤其是财政分级收入具有不同特点，而不同性质类型的政府收支在传统的预算管理定义下是无法实现的，规范预算外、制度外政府收支不仅需要健全而有力的制衡机制与财政监督约束机制，更需要依据各类不同性质的政府性资金的现实管理需要，创新预算管理模式。同时，进一步完善分税制财政体制改革、推进全口径政府预算体系建设、加强公共收费制度建设是治理制度外收支的有效途径。