大中二年(848),沙州大族张议潮率领各族人民起义,推翻了吐蕃对这里的统治,并以沙州城为核心,建立了归义军政权。作为归义军政权的统治中心,沙州城的建设和发展,具有相当于中原地区都城的地位。而归义军政权所处地区的自然地理特征和地缘政治关系都相当复杂,这些都对沙州城的内部功能及其分布产生重要影响。沙州城包括子城、罗城,由于河西走廊以及沙州城周边自然地理条件的限制与制约,沙州城的人口数量较高,沙州城的范围并不能以中原都城的评价标准来对待,对沙州城的范围认定还要扩大到罗城之外的乡村范围。由于沙州城的范围较大,其城市与城郊以及乡村的不同形式是交织在一起的,这就构成了沙州城城镇布局上的基本特征。首先,罗城修有城门,外围有城墙,构筑起了古代城市典型的防御系统。子城位于城内核心区域,是上层阶级办公和居住的场所；第二,外来民族的复杂分布,对沙州城的城市居住功能区的分布格局产生重要影响,使之既具有内地都城的城坊集中区,又在城中或城外形成分散的、却又有不同民族集中的聚居区,这是沙州城地处丝绸之路商业重镇的地位决定的。第三,传统宗教以及外来宗教荟萃于此,宗教功能区域的分布亦是即有相对集中的中心区,亦有散布的特征。第四,丝绸之路除了引来无数商旅驻足与居留外,还赋予了沙州城商业活力与特色,其商业功能区较之中原城镇而言,却形成自身的商业活动功能区,又形成与商品集散相适应的贸易功能区及其与之相配套的商业服务区。这些所些,共同构筑了归义军时期沙州城的内部地域结构及其本身的特点。