“有限理性”理论是诺贝尔经济学奖得主赫伯特·西蒙1947年提出的。其基本内涵是:决策者既不是“经济人”又不是绝对意义上“理性人”，而是“经济人”与“心理人”结合的“行政人”。“行政人”与“经济人”最大的区别在于会受到各种外部环境和自身能力的制约，决策的结果只能做到“满意”而不是“最优”。“有限理性”是针对长期以来统治西方决策理论的“理性经济人”和“全面理性”思想提出的。这一理论的提出，标志着决策理论分划分为古典决策理论和现代决策理论两个部分，使决策真正作为一门科学进入了人们研究和关注的视野。　　在人类思维发展史，“非理性”思维的出现早于“理性”。“理性”和“非理性”长达几个世纪的理论交锋，实际上只反映了学者们对于人类思维规律认识的不断深化。而在决策实践活动中，“理性模式”、“非理性模式”和“有限理性”模式是始终并存的。西蒙的有限理性并没有否认理性和非理性的客观存在价值，相反，他只是在尊重人类价值追求的同时，揭示了决策科学的规律性，也就是“有限理性”和“满意原则”。因此，对于西蒙决策科学理论的真实内涵应该从这两个方面全面把握，不能简单地只看到“有限理性”，而忽视“满意原则”，更不能将“有限理性”理解为“理性不及”，或将“有限理性”视为“理性”与“非理性”的简单折衷。　　当然，有限理性理论也存在这样那样的理论缺欠和不足，尤其是随着现代科学技术的发展，有限理性命题所赖以存在的理论基础发生了很多深刻的变化。如何重新审识影响决策的理性的各种因素，是本文研究的基本内容之一。　　从国内有限理性决策研究的现状来看，大多都集中在私营组织决策的有限理性实践型研究，很少将“有限理性”与“公共决策”联系在一起进行理论研究者。其原因是长期以来，计划经济“全能型政府”决策全面理性的习惯性认识，使得人们很难从观念上承认政府决策也是有限理性的。　　公共决策的主体是公共组织，公共组织既包括各级政府部门又包括各类行使公共权力的非政府组织或部门。研究公共决策有限理性的问题，离不开公共组织体制、运行机制等要素问题的研究。　　从公共组织内部因素之间的关系来看:组织目标居于最核心的地位，直接体现了公共决策的价值选择;文化及心理因素居于其次层面，制度结构因素居于内部因素的最外观显现层面。　　结构因素:传统的理性组织结构理论以韦伯的科层制结构设计为主，这种结构以“权力一责任”为核心。这种结构设计完全是一种静态的理性的结构设计。西蒙通过“目标一手段”链的分析，使得结构设计进一步与决策问题联系了起来。公共组织结构的设计可以从纵向结构和横向结构两个方面进行，结构设计的核心是决策权力。从提高决策理性的角度来讲，公共组织应当尽可能“选择合适的人去做正确的事”，决策权力的过度集中或者过度分散都不利于提高公共决策的理性。　　决策规则因素:制度既有宏观层面的含义，又有微观层面的含义。其中，与组织结构关系最为密切（或者说，与权力划分最为密切）的是决策规则问题。人们通常意义上理解的决策规则主要是指“投票规则”，实际上，在同等重要性前提下，信息的排列方式、选择程序也会影响公共决策的理性程度。因此，完整意义上的决策规则涉及“程序”和“实体”两部分内容。　　组织目标因素:目标和注意力是影响决策理性的两个重要内容。按照西蒙的观点，决策的前提是多目标选择，但西蒙并没有深入研究组织如何实现多目标体系的整合的问题。组织的“注意力”是组织目标的具体体现形式。有限理性理论的另一代表人物马奇进一步指出，时间和注意力都是组织决策过程中重要的稀缺资源。　　心理、文化因素:公共组织的“心理”不同于组织成员个人的心理。“认知偏好”和“利益冲突”构成了公共组织“心理”的深层内涵。所谓“认识偏好”来源于决策主体与决策问题的关联性:具有强对应关系的决策问题往往容易引起组织的关注，得出的认知判断结论往往较为准确;具有弱对应关系的决策问题往往容易造成组织的认知偏离。所谓“利益冲突”体现了组织内部个体与整体，各层级、各部门之间的权力“冲突”，从而使得组织决策的过程变成了一个政治博弈的过程。　　狭义的公共组织文化是一种有关决策方案选择的文化，是一种直接体现公共服务性的文化，它通过影响决策主体的精神来影响决策行为。公共组织的文化受到社会文化、社会环境的影响，并在组织决策实践活动中不断发展变化。公共组织文化能够对决策行为发挥调节作用，但这种调节作用又有别于组织规范，不具有组织规范的刚性强制力。公共组织文化也有别于组织心理，具有更加深入、持久的影响力和约束力。在影响公共决策有限理性的内部因素中，组织文化居于较深层面:一方面，对组织心理、组织行为发挥着重要的塑造和影响作用，另一方面，也受到组织结构和制度的影响，决定了文化的选择和发展方向。组织文化与组织结构、组织制度发展的差异性成为影响决策理性的深层因素。　　决策信息、决策时间以及外部环境因素是影响公共决策的外部因素。　　信息问题:公共决策的信息问题内容非常广泛，本文主要从信息“熵”、信息成本、信息博弈三个角度入手进行研究。信息“熵”对应于公共组织的结构;信息成本对应于决策时间和组织控制力;信息博弈主要对应于组织内部利益冲突。　　“熵”是热力学领域表征物质能量在封闭系统中不断处于耗散状态的一个概念。在公共决策过程中，信息的运行也恒定地存在“熵”现象，这既与公共组织的结构有关，也与时间有关:组织的结构程度越复杂，信息衰减程度越明显;信息的运转周期越长，信息的损耗越大。　　信息成本包括搜集成本和认知、处理成本两方面内容。对公共决策而言，成本问题不仅体现为经济成本，更直接体现为时间成本:信息搜集的时间越长，成本越高;当搜集信息的成本超过了它所能提供的效益的时候，从根本上讲，也就失去了决策的价值理性追求。　　公共组织内部不同利益所代表的权力，最直接地体现为信息占有和使用的权力。这使得信息在公共组织内部的运行并不是按照中立的方式运行的，而是策略性的，这也就是所谓的信息博弈问题。由于信息博弈现象的客观存在，使得公共组织决策的信息使用并不遵循最大化的理性原则，而只能是相对的有限理性原则。　　时间问题:时间是贯穿于决策过程始终的重要因素之一。在时间面前，有限理性可以被进一步细分为潜在有限理性（有限理性的最佳状态）、即时有限理性（有限理性的最低值状态）和实际有限理性（有限理性的实际状态）三种。　　危机决策是决策时间极限状态下的一种决策状态。表面来看，危机决策往往授权于个人，依靠直觉、经验、洞察力等非理性手段进行决策，但实质上，公共危机决策仍旧受到公共组织潜规则的作用和影响。因此，提高危机决策理性程度的真正手段并不是制定所谓“预案”，而是要充分发挥非理性因素在危机决策过程中的积极作用，加快各种辅助系统建设，提高危机决策的公共参与度。　　外部环境问题:外部环境包括自然环境和社会环境两方面因素。自然环境包括地理、气候等各种资源配置;社会环境包括政治、经济、文化、科技、教育、国内和国际等因素。　　环境与公共组织及其决策行为具有双向作用的关系:环境对公共组织及其决策具有决定性的影响作用，而公共组织决策行为也对环境具有能动性的选择和改变作用。西蒙虽然认识到了环境对于决策影响的重要性，但其环境观点是局限性的。现代公共决策理论更加注重组织、决策与环境的协调和可持续发展关系，要求公共决策必须遵循环境和社会发展的客观规律，始终保持与环境的和谐与平衡。　　有限理性理论诞生至今已经过去了60年。如果说在改革开放初期被介绍到我国的有限理性学说很大程度上还停留在理论研究阶段，以非公共部门决策实践为分析对象的话，那么在新的历史条件下，有限理性理论则具备了服务于公共决策实践的时机和条件。当前，我国正处于社会转型的重要历史时期，社会贫富差距较大、传统道德文化体系失衡，潜在的社会冲突加剧。这种时代背景下，种种问题都对政府及非政府公共组织的执政能力提出了挑战。落实科学发展观，提高科学决策的水平，具有十分重大的历史意义。但人们对于有限理性理论的真正内涵始终存在认识上的偏差，并且，西蒙在有限理性理论的论证和运用过程中很多内容也因时代的发展发生了改变。　　本文在在研究观点上，提出了两个基本见解:“有限理性”是人类决策科学的基本规律，但承认有限理性的最终目标是为了不断地探索提高决策理性程度的积极手段;信息技术的革命虽然改变了人们收集、处理信息的方式，但却并没有从根本上改变公共决策有限理性的深层因素。因此，公共决策领域的有限理性将长期、客观存在。　　围绕上述基本观点，本文从尊重历史本来面目，尊重学术研究发展基本脉络及相关性的角度对涉及到各种学说、概念，如公共决策、公共组织、组织目标、决策目标、注意力、认知偏好、冲突、外部环境等都进行了新的界定。提出了公共决策动态过程和静态过程的观点，分析了信息“熵”、信息成本、信息博弈的重要性，对于“学习型组织”、“目标管理”、“电子政务”、“危机决策”等前沿概念，也结合文章观点，进行了新的诠释。　　在研究方法上，本文采用历史唯物与逻辑分析相结合的方法，坚持多学科、多视角，从行政学、经济学、心理学、社会学、组织行为学等多个学科角度，将理论研究与实证分析相结合，深入探讨了“公共决策”与“有限理性”的关系。在具体方法上，本文采用内部因素和外部因素的标准进行划分和研究。同时本文坚持严谨、科学的态度全面梳理各种相关理论产生的历史渊源及前后继承，为今后进一步的研究提供了必要且可靠的科学基础。