十七大明确地将城乡统筹问题提升到战略高度，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》使土地流转成为可能。2008年，浙江省委、省政府在嘉兴建立省级综合配套改革试点区，明确要求要加快推进统筹城乡综合配套改革。嘉兴市在调研的基础上，根据实际情况及特点实行全国率先的“两分两换”制度，创新土地流转方式。本文对嘉兴“两分两换”制度的背景、意义、内容等问题进行归纳分析，通过访谈、实地调研等形式了解实际情况，并对信息进行整理和研究，揭示“两分两换”制度对于农民自身以及经济发展的意义，通过总结试点镇的做法，从制度经济学角度对嘉兴市政府实施“两分两换”的成本收益进行分析，同时本文认为“两分两换”制度的推行过程农民的选择是基于理性人的决策，在制度风险不确定的条件下，农民不会盲目执行制度，农民执行制度--放弃传统上赖以生存的土地而成为城市人的预期是建立于自身成本收益分析的基础之上的，从而本文对农民的成本收益也进行了简要的分析。通过对政府和农民在“两分两换”制度中“以宅基地置换城镇住房”和“以土地承包经营权置换社会保障”两方面的分别研究，利用试点数据进行分析，提出对于“以宅基地置换城镇住房”，政府和农民的利益趋同，可在进一步节约成本的前提下继续优化；对于“以土地承包经营权置换社会保障”，推行阻力较大，建议转换政府角色并建立健全土地流转市场。最后，本文综合上述提出一些建议，探索使制度优化的办法。